为推进机关事务立法工作，局办公室会同全国机关事务工作协会、国务院法制办秘书行政司一行5人赴四川、重庆开展机关事务保障法制化专题调研，与四川省、重庆市、成都市机关事务管理局和彭州市（县级市）、重庆市渝中区、沙坪坝区、江北区、綦江县等区、县机关事务管理局，以及编制、法制部门座谈，了解机关事务工作情况，及其对机关事务立法的工作建议，现将有关情况报告如下。

一、两地机关事务管理的积极探索

（一）机关事务管理机构不断完善。近年来，在四川省政府、成都市政府机关事务管理局和重庆市市级机关事务管理局的积极推动下，四川省已有53个省级部门成立了机关服务中心，巴中、达州、攀枝花、雅安等地级市和30余个市（区、县）设立了机关事务管理局，其他市、县级机关分别设立了机关事务管理中心或机关后勤服务中心；重庆40个市（区、县）中，已有25个设立了机关事务管理局，一些市（区、县）正在酝酿成立专门的机关事务管理机构。两地还确立了上下级机关事务管理部门的业务指导关系，省、市级机关事务管理局以机关事务工作协会为平台，通过定期召开会员大会、工作会议，发行机关事务工作专刊，组织参观考察和经验交流，评比表彰先进等方式，加强机关事务管理部门的沟通联系，统一机关事务工作制度和政策，加强了机关事务管理机构的业务指导，推动了机关事务工作的整体发展。

（二）基层机关事务管理工作不断加强。由于当地党委、政府高度重视，两地市（区、县）在新设立机关事务管理局的过程中，充分借鉴国内机关事务管理先进经验，并得到四川省和重庆市管理局的大力指导，职能配置更加科学，管理效益更加明显。成都市所辖彭州市和重庆市渝中区、沙坪坝区、江北区、綦江县等管理局负责管理机关国有资产，有的还统一管理机关行政经费，提高了资产和资金的使用效益；负责统一修建和维护党政机关办公大楼，实现了各系统机关集中办公，方便了群众办事，提高了行政效率；通过招标方式从社会择优引进专业服务机构，为机关办公大楼提供高水平的安全保卫、物业管理和餐饮服务，改善机关办公条件；负责统一管理党政机关国内公务接待，规范接待程序和标准，杜绝铺张浪费；成立政府采购中心，对机关办公设施设备实行集中采购，降低了采购成本，节约了财政开支；按照党中央、国务院建设节约型社会和节约型政府机关的要求，积极组织协调本级机关深入开展节约能源资源活动，降低了机关能源资源消耗。

（三）国有资产管理取得新进展。管理行政事业单位国有资产是各级机关事务管理部门保障机关履行职能的必然要求，是机关事务管理工作的重中之重。四川省、成都市采取得力措施，加强和改进行政事业单位国有资产管理，机关事务管理部门保障能力显著增强。四川省政府机关事务管理局负责省级机关行政事业单位国有资产管理，近年来，该局成立了专门的国有资产管理机构，对省级机关行政事业单位办公用房及相应土地等重要国有资产实行统一管理、专业化运营；健全规章制度，规范资产购置、维护、调剂、处置等各环节的监管，明确了管理局作为国有资产出资人代表和各单位作为资产占有、使用人的地位，落实管理责任，逐步实现国有资产全方位动态管理，保证了资产的安全完整，提高了资产利用效益。财政部35、36号令印发后，四川省委、省政府及时召集机关事务管理和财政、发展改革等部门，协调解决资产管理中存在的问题，重申省级机关行政事业单位国有资产由省政府机关事务管理局实行集中统一管理，科学合理地划分了相关部门在资产管理中的职责权限，建立了分工明确、运转协调的行政事业单位国有资产管理体制和运行机制。今年2月以来，省财政厅和省政府机关事务管理局联合印发《四川省财政厅四川省人民政府机关事务管理局关于开展省级行政事业单位资产清查工作的通知》（川财办〔2007〕2号）等文件，由省政府机关事务管理局组织开展了省级行政事业单位国有资产清查工作。截至7月24日，资产清查主要工作已顺利完成。成都市成立了市级机关国有资产管理领导小组，由机关事务管理局局长任领导小组办公室主任，加强了国有资产管理工作的组织领导；市财政局、国资委、国土局、规划局、房管局、工商局、税务局、机关事务管理局组成产权移交专项工作小组，共同推进清产核资和资产移交工作，将市级机关各部门及直属事业单位办公用房产权变更至管理局名下，各部门所属宾馆（招待所）、培训中心（基地）和出租类房产、自管公有住宅、存量土地等交由管理局下属的市级机关国有资产管理服务中心统一运营，实现了市级机关行政事业单位国有资产集中统一管理。管理局完善国有资产管理各项规章制度和配套措施，监察局牵头，与财政局、审计局和国资委等单位共同监督，形成监管合力，确保国有资产管理工作规范有序、公开透明。

（四）机关事务管理效能不断提高。两地机关事务管理部门注重发挥相关部门的职能作用，密切协同配合，提高管理效能。为提高政府采购的质量和效率，增加工作透明度，重庆市渝中区成立了由区党委、人大、政府、政协、纪委、财政局、审计局和机关事务管理局等八家单位共同组成的政府采购工作领导小组，每季度召开一次领导小组联系会，加强了对政策导向、大额采购项目等事项的集体领导和决策，强化了相关部门的工作责任。渝中区管理局还承担着区级机关35个单位行政经费的管理工作，制定了区级机关行政经费包干使用管理实施办法，加强对各核算单位经费开支的审核和监督，坚持每季度组织召开区党委、人大、政府、政协办公室主任和区财政局局长参加的联系会议，使各项财务管理制度得到较好的落实，区级机关办公费、差旅费开支明显减少，资金节约成效显著。彭州市管理局在公车管理中充分发挥纪检、监察部门的职能作用，共同组织开展全市公务车辆登记、统计工作，实行公车节假日“封车”制度，有效遏止了公车私用的现象，提高了公车日常管理水平。

（五）机关后勤体制改革开辟新途径。两地机关事务管理部门积极推进机关后勤服务社会化进程，取得一定成效。如四川省政府机关事务管理局整合机关后勤服务资源，成立锦鸿集团，引进市场机制，对省级机关各部门所属后勤服务经营单位实行统一管理，对后勤服务经营单位占用的资产实行专业化、规模化运营，机关后勤服务保障能力明显增强。重庆市渝中区机关事务管理局成立鑫勤后勤服务有限公司，对区级机关各部门所需后勤服务人员实行集中管理、统一派遣，负责统一管理后勤服务人员的劳资和档案关系，为他们统一办理养老、失业、医疗、工伤及生育等保险；各部门管理后勤服务人员的业务工作，每月与鑫勤公司结算后勤服务人员工资、保险和其他规定费用。这种做法理顺了机关、后勤服务单位与后勤服务人员的责权利关系，既减轻了各部门的管理负担，又保障了后勤服务人员的合法权益。

二、两地机关事务管理存在的问题

（一）部分机关事务管理部门国有资产管理职能履行不到位，降低了国有资产使用效益。尽管“三定”规定赋予重庆市机关事务管理局管理市级机关行政事业单位国有资产的职能，但由于与相关部门职责不清，该项职能难以履行到位。如市级机关办公用房未能纳入管理局统一规划、建设和管理，仍存在各部门自建自管的问题。一些部门未经管理局同意，直接向发展改革委申报立项，到财政部门申请经费，自行组织施工建设。各部门自建自管造成建设规模和装修标准难以控制，产生个别单位超标准建房和豪华装修，而有的单位人均办公用房面积明显偏低的“苦乐不均”问题。财政部35、36号令印发后，市财政局又新成立了国有资产管理机构，不但造成机构重复设置，而且加剧了国有资产管理体制的混乱。

（二）有的专项经费未能纳入机关事务管理局统一管理，造成了财政资金的浪费。四川省和重庆市机关事务管理局制定了严格的公务用车编制和配备标准，管理部分购车经费，并在各单位车辆编制和管理经费额度内协调各单位车辆配备，在控制公务用车数量方面取得了较好的效果。但两地管理局均未能管理机关全部购车经费，无法从源头上对各单位购车实施更有效的控制。一些单位借此规避管理局监管，想方设法违规使用财政资金为本单位购置车辆。同时，两地管理局管理的办公用房维修经费也十分有限，不能满足实际需要，部分办公用房存在年久失修等问题。一些单位自行向有关部门申请办公用房维修经费，虚报、多列维修资金，造成财政资金的浪费。

（三）一些地方公务接待工作分散管理，降低了管理效能。与重庆党政机关公务接待由机关事务管理局统一负责不同，四川省省级机关公务接待工作原由省政府机关事务管理局统一负责，2000年新组建了省委、省政府接待办公室，为省委办公厅管理的副厅级机构，业务上同时接受省政府办公厅的领导，人员、档案和资产也作了相应移交。公务接待是机关事务管理部门的一项传统职能，将其分离既不利于管理局对机关国有资产和相关业务经费实施统一管理，又不利于接待资源的统一安排和统筹使用。同时，一些会议和活动，特别是重要会议和重大活动的接待工作，又往往离不开管理局在人员、车辆和食宿方面的保障，不可避免地增加了协调工作难度，影响了接待工作有序开展。

（四）机构性质和人员编制问题未能得到很好解决，影响了职工的积极性。由于一些地方对机关事务管理的性质和职能认识不到位，经过多次机构改革，机关事务管理部门有的被撤销，有的被改为自收自支的事业单位，普遍存在机构设置不规范的问题。两地市（区、县）新成立的机关事务管理局尽管实际履行着行政管理职责，但均未确定为行政机构。本次公务员身份登记过程中，管理局职工有的不能参加登记，有的被通知暂缓登记，工作积极性受到影响，一些从机关其他岗位转任的同志、新录用大学生和军队转业干部对此反应尤为强烈。

三、两地经验对于制定机关事务条例的启示

四川、重庆的经验证明，各级党委和政府的关心和支持是机关事务管理工作健康发展的政治保障，职责、机构和编制的法定化是机关事务管理工作持续发展的制度保证，两地的工作实践为研究起草机关事务条例提供了有益的借鉴。

（一）条例应统一规范中央和地方各级机关事务管理工作。各级机关事务管理部门共同承担着保障机关正常运转的职责，具有共同的特征和规律，但由于机关事务工作长期实行分级管理，没有统一的法律法规予以规范，导致各级、各地机关事务管理部门机构设置、职能配置、人员编制，以及制度、标准和程序不一致。这种情况在四川、重庆普遍存在，在其他省、市也普遍存在。因此，在制定机关事务条例的过程中，应积极借鉴国内外有关经验，自上而下统一规定中央和省、市、县国家机关的事务管理工作，提高全国机关事务管理规范化、标准化和法治化水平。

（二）条例应明确机关事务管理工作的职能定位。机关事务管理部门三大职能中，管理是核心职能，服务是手段，保障机关正常履行职能是最终目标。管理职能中，国有资产管理和经费财务管理是实现保障目标的必要条件，应将其放在核心位置。因此，条例应明确规定机关事务管理部门对行政事业单位国有资产、房地资产、公务用车、公务接待、社会综合事务等事项的管理职能，同时又应坚持与时俱进，将机关节约能源资源等管理职能写入条例。资金分配管理的职责划分上，可由财政部门管理办公经费、业务经费等与机关履行职能直接相关的经费，由机关事务管理部门管理办公设施设备和公务用车购置等经费，便于机关事务管理部门统筹资源，实现部门之间公平占有资源。强化资产和经费管理职能，还有利于破除将机关事务管理等同于机关后勤服务的错误认识，使机关事务管理工作摆脱从属地位，打破长期分级管理的传统管理体制，逐步确立上下级机关事务管理部门之间的业务指导关系，推动全国机关事务管理工作逐步实现行业管理。

（三）条例应明确机关事务管理部门的行政单位性质。目前一些地方将机关事务管理局设为事业单位，弱化其管理职能，导致政务机构较为完善而事务管理机构很不完善，已成为当前行政体制的弊端，不符合中央文件精神和机构改革的总体要求。《事业单位登记管理暂行条例》明确规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。而机关事务管理部门作为各级机关管理事务工作的专门机构，履行行政职能，属于行政单位，中办、国办文件也要求各地不再设立具有管理职能的事业单位，因此，条例应明确机关事务管理部门为行政机关。

（四）条例需确立科学的机关事务管理体制。机关事务管理实践表明，实行集中统一管理，即同级机关统一设立机关事务管理部门，集中管理各类机关事务工作，有利于统筹人力、物力、财力等各类保障资源，提高资产使用效率，增强保障服务能力，降低机关行政成本。因此，条例需明确各级机关事务工作实行集中统一的管理体制。在机构设置上，中央国家机关可继续实行现行体制，保留“四大家”管理局，实行统一管理制度；省、市、县级机关应统一设立管理局，党委、人大、政协机关不再分设管理局，重大管理事项由管理局统一管理，其余事项可由各单位自管；乡镇机关事务工作可由政府办公室管理。同时，条例还需确立上下级机关事务管理部门之间的业务指导关系，以保证条例在全国统一适用。

（五）需加强与相关部门的沟通协调。机关事务管理综合性较强，加强管理，落实制度都离不开同级机关相关职能部门的支持配合。因此，条例制定过程中需加强与他们的沟通协调。制定行政事业单位国有资产、房地资产、公务用车及公务接待管理、政府采购等方面的制度，应加强与财政、发展改革、建设、国土资源等部门的联系；推进机关后勤体制改革，需加强与编制、组织、人事、劳动保障等部门的沟通；健全监督制约机制，除完善机关事务管理部门自身监督制约机制外，还需发挥好财政、审计和纪检监察等部门的作用，以确保各项管理制度的落实。

（六）要高度重视宣传工作，争取条例尽早出台。条例要力争在下一轮政府机构改革之前出台，才能更好地发挥规范全国机关事务管理工作的作用，因此，应当做好宣传工作，为条例尽早出台创造良好的舆论氛围。宣传中既要强调制定机关事务条例对于完善行政体制、建设法治政府、提高机关事务工作效能、降低行政成本的必要性，更要强调当前制定机关事务条例在组织体系建设、经验积累、立法实践等方面已具备的成熟条件，争取社会各界对这项工作的支持。

 

（执笔人：刘  冰   责任编辑：刘翠萍）