为规范机关事务工作，保障政府机关高效、有序运转，许多国家对机关事务工作进行了专门立法，有的制定了综合性法律，如美国《联邦财产与管理服务法》、加拿大《公共工程和政府服务部法》、俄罗斯《联邦总统事务局条例》等，有的制定了专项制度，如日本《国有财产法》、韩国《政府办公用房管理规定》等。通过梳理美国、加拿大、俄罗斯、日本、韩国等机关事务方面的法律法规和有关材料，了解国外机关事务立法实践和经验，可以得出一些有益启示，为我国机关事务立法提供借鉴。

一、国外机关事务立法模式

（一）统一立法模式。通过一部法律对机关事务进行统一规范，并制定相关专项工作规章，形成层次分明的法律体系。以美国、加拿大、俄罗斯等为代表。

1.美国。1949年杜鲁门总统签署颁布《联邦财产与管理服务法》，对联邦政府的机关事务进行规范。此后，不断对该法进行修订，并制定了《公共建筑法》、《公共建筑增补法规》、《联邦购买法规》、《联邦管理法规》、《联邦旅行法规》等专项制度，形成了比较完备的机关事务法律体系。

2.加拿大。1996年，加拿大修订了《公共工程和政府服务部法》，明确公共工程和政府服务部作为统一管理联邦政府机关事务的公共机构，为政府各部门、委员会和机构提供服务。此外，《联邦不动产法》、《国家土地管理法》、《国家住房法》等对联邦政府的不动产、土地、公有住房等作了规定。

3.俄罗斯。2000年，《俄罗斯联邦总统事务局条例》获得通过，该条例既是俄罗斯联邦总统事务局的组织法，也是机关事务工作的综合法。该法明确了联邦总统事务局的职责权限，规定了政府机关活动的物质技术保障、办公设施的基建维修、联邦财产的使用和管理等，成为俄罗斯联邦机关事务工作的基本法。

统一立法模式是通过一部基础综合法对机关事务工作进行统一规范，明确组织机构，规定统一标准，实施统一管理，有利于机关事务工作的高效运行。该模式具有两个特点：一是组织法。统一的机关事务法律以组织法形式体现，以机关事务管理机构的名字命名，以规范机关事务管理部门的机构设置、职能权限、工作程序等为主要内容。二是基础综合性。统一立法模式并非仅仅制定一部机关事务“母法”，而是以该“母法”为基础，据此制定其他专项法律法规，对有关机关事务工作予以规范，形成一个完整的法律体系。

（二）分散立法模式。没有制定一部统一的机关事务法律，而是通过多部专项法律对有关内容进行规范，实施相应管理。采取这种模式的有法国、日本、韩国等。

1.法国。没有一部关于政府机关事务的法律，相关规定散见于《国家土地法》、《政府采购法》等。而且，法国也没有设立统一管理政府机关事务的专门机构，办公用房、公务用车以及其他工作由各相关职能部门分别负责。不过，近年来法国开始进行国有非经营性财产管理体制改革，将各部门分散管理的房产交公共审计署名下的国有资产处统一管理，逐步实行预算租赁制。

2.日本。属于分散立法模式。机关事务工作侧重于对国有财产的管理，制定了《国有资产法》、《国有资产法特别措施法》、《物品管理法》、《关于国家政府办公大楼等使用调整事项的特别措施法》、《国家公务员宿舍法》、《委托管理国有会场设施特别措施法》等。

3.韩国。没有统一的机关事务法律，制定了《国有资产法》、《物品管理法》等财产管理方面的法律法规，出台了一些专项制度，如针对政府办公用房制定了《政府办公用房管理规定》、《政府办公用房管理规定施行细则》、《政府办公用房调整分配审议会规定》，针对公务用车制定了《公用车辆管理规定》等。

分散立法模式的国家，没有一部统一的机关事务法律，而是通过专项的法律法规来规范国有财产、办公用房、公务用车等机关事务工作，提高机关事务工作的法制化水平。

二、国外机关事务立法的主要做法

虽然存在统一立法和分散立法之分，但是加强机关事务法制建设、完善相关法律法规、提高机关事务的法制化水平，却是各国追求的共同目标。深入分析国外机关事务立法的现状，我们发现有许多共同特点。

（一）规定专门机构负责机关事务工作。国外大都通过立法明确了机关事务管理机构及其职责。例如，美国通过《联邦财产与管理服务法》，将负责政府机关事务工作的联邦工程署、财政部联邦供应局、战争物资管理局和国家档案中心等机构，合并组成联邦事务管理总局（以下简称事务管理总局），统一负责联邦政府机关事务政策法规的制定、财产管理、办公场所的建设和维护，采购与供应、公务用车服务，以及联邦政府各部门电讯和信息处理技术管理和服务等；加拿大《公共工程和政府服务部法》规定公共工程和政府服务部为联邦政府提供物质技术保障和日常管理服务；巴西计划、预算暨管理部下设的联邦资产秘书处根据法律授权，负责联邦政府办公用房等国有非经营性资产的管理。^[1]

（二）法律规范的内容具有共性。虽然各国国情和立法模式等各不相同，但法律规范的内容却存在许多共性，主要包括财产管理、政府采购、服务保障等，且每项工作的制度标准统一、程序规范清晰、要求明确具体，具有较强的可操作性。

1.政府财产管理是核心。政府财产是政府机关正常运转的物质保障，也是机关事务部门履行职能的重要手段。因此，作为机关事务的核心内容，国外机关事务法律都非常重视政府财产管理。美国《联邦财产与管理服务法》详尽规定了政府财产的采购、利用、处置和收益等；事务管理总局制定的《联邦管理法规》和《联邦财产管理法》，对政府财产的调剂、捐赠、出售、置换等作了详细明确规定。根据《联邦总统事务局条例》，俄罗斯联邦总统事务局管理和支配联邦政府的办公用房、公务用车等财产。韩国制定了《国有资产法》、《国有财产法施行令》、《国有财产法施行规则》、《物品管理法》等，对行政资产、保存资产和杂项资产等进行规范，明确了物品的管理机关、分类、配置、使用、处置等。加拿大、日本、法国、巴西等也在机关事务法律中对政府财产管理作了详尽规定。

在财产管理中，办公用房和公务用车是重点，一些国家也制定了专门的法律法规进行规范。（1）办公用房。美国《联邦财产和管理服务法》第210条规定，事务管理总局下设的公共建设服务中心负责办公用房的购建、维修、保护等全过程管理。在韩国，《政府办公用房管理规定》规定行政自治部负责政府办公用房的管理，《政府办公用房管理规定施行细则》对政府办公用房管理执行中的必要事项进行了规范。（2）公务用车。依据《联邦财产与管理服务法》，事务管理总局负责联邦政府各部门公务用车的集中采购、维修等管理，统一提供租赁服务，采取有效措施保证公务用车只用于公务目的。1947年法国颁布了第一个有关公务用车的政府令，此后不断修改完善，逐步形成了公务用车购置、使用和管理的一套比较完整的制度。德国联邦政府机构现行的公务用车管理条例是1993年7月1日开始生效的。比利时1965年首次颁布有关政府公务用车的法令，至今已进行过16次修改，使法令内容更简明，操作性更强。[2]1976年韩国制定了《公用车辆管理规定》，规范了中央行政机关及其所属单位公务车辆的定额配备及管理，规定几经修改完善，最近一次修订是在1999年。

2.政府采购是重要组成部分。美国实行高度集中的政府采购模式，按照《联邦财产和管理服务法》第201条规定，事务管理总局下设联邦供应服务中心，负责集中采购政府各部门所需的物品、服务、技术等。韩国《物品管理法》规定，中央部门采购价值在30亿元韩元以上的工程、5000万韩元以上的货物，必须由公共采购厅统一负责。根据《1999年公共服务法》，澳大利亚联邦财务与行政管理部负责联邦政府的采购工作，部门采购8万澳元以上的商品和除公共工程外的服务、600万澳元以上的公共工程类服务，必须采取政府采购的方式购买。

3.服务保障是根本宗旨。美国《联邦财产和管理服务法》在“政策声明”中指出，国会试图通过实行该法案为政府提供一个节约和有效的系统，为各机构提供高效的服务保障。加拿大《公共工程和政府服务部法》规定公共工程和政府服务部是政府的一个公共服务机构，为联邦政府提供规划服务，保障政府机构的高效运转。其他国家的机关事务法律也明确机关事务工作的宗旨是为政府机构提供服务，保障机构有效运转。

机关事务工作不仅为机构运转提供服务保障，而且还为部分政府人员提供生活服务保障。事务管理总局负责美国前总统及遗孀的生活服务，俄罗斯事务局为联邦总统、政府成员、杜马代表、法院法官等提供社会生活服务；根据《关于给予前职总统礼遇法律施行令》，韩国机关事务部门负责为前职总统配备秘书，提供办公室、车辆、活动补助及其必需的管理费用等。

（三）强调发挥市场作用。随着新公共管理运动的发展，国外机关事务机构一般采取公共服务市场化改革的方式，提高服务的效率和质量。比如，事务管理总局下设的公共建筑服务中心，充分利用市场机制，为众多联邦机构提供办公用房解决方案。其主要做法是，一方面从市场上租赁地理位置好、建筑舒适性佳的办公用房，供联邦政府部门使用；一方面采取内部市场化的手段，向其他部门出租办公用房，收取租金并严格核算成本费用支出；同时，将不适于政府部门使用的闲置房屋出租，所得收入统一用来维护、建设办公用房。自1996年以来，澳大利亚开始房产管理改革，实施房产出售计划，将多余或闲置的政府房产向社会拍卖；同时，推进办公用房的商业化管理，把非国防部门房产的管理工作，外包给社会私营部门，实施专业化管理。巴西法律明确规定，联邦资产秘书处及下属的地区联邦资产管理局可以将闲置不动产通过招标的方式，租借给个人或私营部门使用。其他国家的法律也非常强调在机关事务工作中发挥市场作用，降低行政成本，提高资产使用效益。

（四）运用绩效评估手段提高管理水平。开展绩效评价，可以准确发现问题，制定有效改进方案，提高行政管理效率。联邦事务管理总局高度重视绩效评价，主要采取以下措施：一是每年都发表《绩效与责任报告》，详细论述本财年各部门的主要绩效指标和结果，并在网上公示，接受社会监督。二是根据《政府绩效与结果法案》、《财务总监法案》和联邦管理人员财务操守法案等，对各部门及其工作人员进行内部评价，聘请会计师事务所对其财务和绩效作外部审计和评价。三是注重效果管理。经评估确定需要改进的地方，制定详细的行动计划并付诸实施，以取得理想的结果。如在2003财年信息技术解决方案中，发现一些不符合《联邦采购条例》的规定合同，立即制定了绩效改进目标和纠正行动计划，并将其列入整个事务管理总局的“联邦政府采购‘GET信息技术RIGHT计划’”，确保了政府采购的公平竞争和规范有效。四是实行目标管理方式。根据管理目标制定具体战略和行动计划，分解到各部门，明确每一阶段计划的内容、负责人和完成时限。通过绩效评价体系，将实际结果和计划结果进行比较。

三、对我国机关事务立法的启示

加快机关事务立法，是加强政府自身建设、降低行政成本的内在要求，也是推进依法行政、提高机关事务法制化水平的重要举措。近年来，我国机关事务领域法制建设取得一定成绩，制定了一些有关国有资产、办公用房、政府采购、公务用车等方面的制度办法，但位阶相对较低，管理效力有待进一步提高。按照国务院2007年立法工作计划，目前我们正在制定《机关事务条例》（以下简称《条例》），因此，充分借鉴国外机关事务立法经验，显得尤为重要。

（一）采取机关事务统一立法模式，实现保障法制化。统一立法和分散立法两种模式各有利弊，模式选择与各国的政治体制、法律体系、法律文化等密切相关。立足我国机关事务现状，宜采用统一立法模式制定一部机关事务行政法规。该法规不必采取国外为专门机关事务管理机构立法的模式，而是以规范机关事务工作为主旨，明确机关事务内涵，理顺机关事务管理体制，规范主要管理工作等。另外，可针对具体工作制定相关规章制度，出台规范性文件，形成“法规为中心、规章为主体、规范性文件为辅助”的机关事务法律体系，为机关事务工作提供良好的法制环境。

（二）确立专门的机关事务管理部门，实行专业化管理。就国外机关事务立法而言，多数国家在有关法律法规中明确机关事务管理机构，界定相应职责，实施专业化管理。如美国，根据《联邦财产与管理服务法》成立事务管理总局，有效避免了“无意义的重复、过度的花费和物资及办公用房供应的混乱状态”[3]，提高了管理的专业化水平。反观我国，虽然大多数省（区、市）设立了机关事务管理机构，但仍有部分省（区、市）没有专门的机关事务管理机构，地市及县级机构则更不健全，而且机构设立、撤销具有较大随意性，直接影响了机关事务工作的连续性和稳定性。因此，应当通过法律法规形式确定机关事务管理机构，明确其规格、性质和管理范围，促进机关事务管理机构职能、编制、工作程序法制化。在此基础上，重视人员队伍的专业化建设，加强专业化运作和管理，探索与社会专业机构合作，提高管理的专业化水平。

（三）科学确定机关事务立法的内容，切实发挥服务保障作用。机关事务工作具有内部性的特点，具体工作涉及领域多，工作繁杂。因此，应科学梳理机关事务工作内容，将该管的、能管的、需要法律规范的工作纳入《条例》，推进机关事务工作的法定化。将国外机关事务法律法规的主要内容，如政府财产、政府采购、办公用房、公务用车等，以及符合国内机关事务实际的后勤体制改革、住房制度改革、公务接待和能源资源节约等纳入《条例》予以规范，形成一部结构合理、内容完备、协调一致、操作性强的机关事务行政法规。

（四）注重发挥市场机制作用，提高服务效益。建设资源节约型、效能型政府机关，必须努力提高行政效率，降低行政成本。国外机关事务工作机制强调市场作用，国内一些地方也开始推进政府内部服务的市场化改革，如上海市政府机关事务管理局整合各行政事业单位机关后勤资源，组建了盛勤、锦勤和世博3个有限公司，统一运营管理后勤资产，积极参与市场竞争，拓展外部市场；广西南宁成立威宁资产经营有限责任公司，将行政事业单位各自占有、使用的国有资产产权变更至公司名下，实行统一管理、统一经营。因此，在《条例》中，应明确后勤体制改革的原则和方向，积极推进机关后勤工作机制的市场化、社会化改革，大力引进社会力量提供服务，逐步实现机关后勤的管办分离，降低服务成本，改善服务质量，提高经济和社会效益。

（五）加强机关事务的绩效评价，提高管理水平。在机关事务工作中引进成本效益理念，增强成本意识，改变政府机关重投入、轻产出的观念和做法，加强对机关事务工作运行绩效的评价，促进机关事务部门不断改进管理方式，提高管理水平，是国际社会的通行做法。因此，《条例》应明确绩效评价的原则、方式和主体，规范相关的程序，制定评价标准，建立评价指标体系。通过不断完善考评手段，逐步健全机关事务的绩效评价框架，促使机关事务部门重视绩效评价，不断提高管理水平和服务质量。

 

（执笔人：王伟成  朱呈义  责任编辑：于蓉）