现实情况是，从省到地市再到区县，机关事务管理部门的职能总体上逐级弱化，尤其是行政管理职能，呈现出依次递减状态。有的区县没有专设机关事务管理机构，相关工作由政府办公室负责，或仅仅成立了事业性的后勤服务中心。机关事务管理在一些基层政府的衰减，难以充分保障政府机关高效有序运转，不利于推进节约型、效能型政府机关建设，必须引起相关部门的高度重视。
二、法律分析
从行政法学的基本原理、法规规定和法制统一的要求，可以进一步证明机关事务管理部门的行政机关属性。
（一）行政主体资格理论的推论。根据行政法学的基本理论，行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担法律责任的组织。行政主体资格构成有四个要件：一是依法成立的组织；二是具备一定的组织机构、职位和人员编制；三是拥有法定的独立职权与职责；四是能以自己的名义实施行政活动和承担法律责任。不难看出，各级机关事务管理部门（办公厅内设处室除外）均具备以上要件，应当具有行政主体资格。
行政主体可以划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体只能是国家行政机关，它是按照宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要，依组织程序而设立，并在设立时就独立存在和取得行政主体资格。其具体职责权限的确定，多依赖于单行法律、法规的规定及各级政府机关的“三定”规定。而授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律和法规授权而获得行政主体资格的组织，包括行政机构、公务组织和社会组织。
机关事务管理部门的行政主体资格是根据行政机关组织法和“三定”规定获得的，并非源自宪法和行政机关组织法以外的单行法律法规授权。因此，可以排除它是授权性行政主体，并根据行政主体的类别特征，推论出它作为职权性行政主体只能是行政机关。
（二）事业单位登记法规规定的反证。《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”该条例《实施细则》第四条规定：“本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。”其中的“机关后勤服务”指的是非行政管理的纯粹后勤服务。
从职能来看，机关事务管理部门不属于《条例》及《实施细则》中规定的社会服务组织，不应定性为事业单位。因此，机关事务管理部门既不是事业单位，也不属于社会团体和其他组织，那么只能是行政机关。
同时应该看到，事业单位是中国特有的组织形态，近年来也处于不断变革之中。随着行政管理的专业性、技术性日益加强，现有行政机关难以满足行政管理的需要。但是，所有事项都由行政机关管理，一是未必能管好，二是未必成本更低、效率更高。因此，现实工作中的确存在授权非行政机关行使公共事务管理职能的情况。以国务院直属事业单位为例，地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会、社保基金会、自然科学基金会具有部分行政管理职能，但由于主要承担的是公共事务监督和服务工作，基本符合《实施细则》规定的登记条件和列举事项，因此被界定为事业单位。而机关事务管理部门从事的是对政府内部事务的行政管理，与这些单位的管理对象和工作性质都不一样，不符合事业单位登记范围。而且，随着事业单位改革不断深化，由事业单位履行行政管理职能的状况必将逐步改变。
（三）法制统一原则的要求。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条规定：“国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构”，“国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能”。这些行政法规成为明确国管局职能定位和机构性质的重要法律依据。地方机关事务管理部门与国管局在工作性质上没有本质差异，按照法制统一的原则，也应该是具有行政管理职能的政府直属机构（地市以下称为工作部门）。
《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十五条规定：“地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。”如上文所述，机关事务管理部门是行政机关，应当依法使用行政编制。
三、结论及政策建议
通过以上分析可以得出结论：机关事务管理部门具有完全的行政机关属性。为明确机关事务管理部门的基本属性和职能定位，加强和改进机关事务工作，提出以下政策建议：
（一）完善机关事务管理体制。一是机关事务管理部门要坚持“管办分离”的原则，彻底剥离后勤服务职能，解决管理和服务职能不清、服务和管理机构不分的问题。二是积极研究探索改造各部门的机关服务中心，将分散的国有资产管理、财务管理、房地产管理、人防工程管理、住房制度改革等行政职能集中，组建精简高效的行政机构（机关事务管理局、处），下设事业性的机关服务中心，承担后勤服务工作。三是健全基层机关事务管理机构，强化其行政职能，全面履行管理、保障、服务职责，保障机关高效有序运转，在建设节约型机关中充分发挥职能作用。
（二）加强机关事务法制建设。一是在新一轮政府机构改革中，由各级政府及机构编制部门以“三定”规定形式统一明确机关事务管理部门的行政机关性质，核定行政编制。二是加快起草《机关事务条例》，对机关事务管理部门的行政机关属性作出科学表述，明确机关事务行业纵向业务指导关系，通过实行统一的方针政策，逐步统一机关事务管理部门的名称和隶属关系，实现规范化管理。三是完善机关事务管理部门的行政执法权，建立健全行政处罚责任制。
（三）加快推进事业单位改革。根据事业单位分类改革的总体思路，现有事业单位可划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类。当前，应该加快推进事业单位改革，促进社会分工的合理化、机构设置的法定化、职能配置的科学化。在改革设计和实施过程中，使用事业编制的机关事务管理部门应当向政府和机构编制部门充分阐述自身的工作性质和职责任务，力争划归“承担行政职能的事业单位”一类，并按照改革的要求，对职能、机构等进行相应的调整和完善，转化为行政机关。
（执笔人：徐进 责任编辑：魏国政）
