坚决推进机构改革切实防止旧制复归

坚决推进机构改革切实防止旧制复归

中国行政管理学会会长　郭　济　

　朱基总理在3月24日国务院第一次全体会议上提出,这次机构改革要“做到不动摇,不走样,不变调”,充分表明了国务院领导的改革决心。“下了决心,就要顽强不动摇”(邓小平同志语)。我们只有贯彻这种精神,才能保证机构改革目标的实现。尽管这次改革的方案,是适应社会主义市场经济总体目标的要求的,是不可逆转的,但历史的教训应该记取,也要防止重蹈以往机构越精简反而越膨胀的覆辙。如何才能防止旧制复归呢,我认为应采取以下措施:第一,要大力宣传这次机构改革的重要性和可行性,提高大家对机构改革势在必行的认识,造成一种强大的舆论攻势。李鹏同志在九届人大一次会议作的《政府工作报告》中指出:“政府机构改革是深化经济体制改革、促进经济和社会发展的迫切需要,是国家领导制度改革的重要内容,也是密切政府与人民群众联系的客观要求”。还指出:“过去虽然进行过多次调整和改革,取得一些进展,积累了经验,但由于历史条件限制和客观环境制约,很多问题未能得到根本性的解决,机构设置同社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。机构庞大,政企不分,滋生官僚主义,助长不正之风,也给财政带来了沉重负担”。可见,按照计划经济体制设置的政府机构,其弊端十分明显,不能再继续下去了,改革势在必行。李鹏同志的报告充分说明了机构改革的必要性,对此必须大力宣传,统一思想认识,增强改革的信心,坚定改革的决心。　　第二,要抓好改革的重点。这次机构改革应把重点放在转变政府职能和改革机关作风上,但关键是转变职能。过去我们政企不分,政府管了许多自己不应管、管不了、也管不好的事,形成职责不清、机构重叠、人浮于事、互相扯皮、办事效率不高的情况,影响了经济建设,影响了与群众的关系,影响了部门之间的关系。解决这个问题,就要抓职能转变,调整和撤销那些直接管理经济的专业部门,加强宏观调控和执法监管部门,按照责权一致的要求,调整部门的职责权限,明确划分部门之间职责分工,完善行政运行机制,改变作风,提高效率。第三,要加强立法,依法控制机构和编制,用法来管住“吃皇粮”的人。建国以来,从1952年起就进行机构改革,仅近20年中就已进行过三次,但越改机构越大、人员越多,总是处在精简—膨胀—再精简—再膨胀、旧制改而复归的循环之中。据有关部门统计,官民比例,建国初期为1:600,1991年变为1:40,1996年底“吃皇粮”的人数已占全国人口的3%,约为3700万人。国家预算用于行政管理费的支出,1978年为53亿元,占预算支出总额的4.7%;1995年为996.5亿元,占预算支出总数的14.6%,平均每年增长18.9%。人员和费用的增长超过人口和财政增长速度。其所以如此,原因是多方面的,但重要的一条是法制不严、立法不够、人为因素在左右。机构和编制控制不住,人员增加,机构升格,干部提职,财政支出加大,成为必然趋势。解决这一问题的办法就是用法来管制,强化各级政府编制的严肃性、权威性,用法来规定职能、机构编制;只要按法律程序批准的职能、机构和编制,任何人和部门不能改动,真正体现出人必守法,不能法随人变。建议应尽快修订国务院组织法和地方政府组织法,把职能、机构设置、人员编制纳入法制化轨道。第四,要对政府人员编制实行预算管理、财政控制的办法。目前实行的办法是根据人数按照财务科目标准编制预算,是以人定财。要改为可用财力与机构编制挂钩的办法,机构编制要考虑可用财力,即把财政经费额度同编制捆住,先定财,后定人,增人不加经费,减人不减经费,财政与编制挂钩,既能控制编制,又能调动干部积极性,促进人员素质的提高,这种办法领导和群众都会赞成。第五,要积极为人员分流多开辟渠道。总结过去的经验,机构精简后却反复膨胀的原因,人员分流不出去是其原因之一。人员安置不了,只好养在机关,而机关机构、编制又无法律控制,工作无指标,无责任制,日子长了,为安置人员的临时机构、非常设机构、议事机构不断增加,减掉的机构又会恢复,有庙就要安神,神多了又要扩庙,这样下去,必然出现精简、膨胀的反复。据有关部门统计,国务院各部门1982年机构改革时在编行政人员为51000人,按25%精简后,到1988年又膨胀到51000多人;1988年机构改革时,按20%精简后,到1993年又胀到48000人;1993年机构改革时,再次按20%作了精简,但到1997年底实际发工资的人数为37000多人,比定编人数多5000多人。说明人员不真正分流出去,势必发生再膨胀,因此,积极开辟渠道,把分流人员工作搞好,才能巩固精简成果。这次机构改革方案,采取“带职分流,定向培训,加强企业,优化结构”的办法,是一种切合实际、妥善安置人员的好办法。只要认真贯彻、细致组织实施,定能解决好人员安置问题。但具体落实起来还应从多方考虑人员去路,特别是发展第三产业,应是一个大有可为的方向。目前我国第三产业在国内生产总产值构成的比重只占30%,与世界发达国家占60-70%的比例相差较远,按人口和发展需要,我国的第三产业应加快发展,因此,应鼓励向兴办第三产业分流,对向第三产业分流的人员应给予扶持。妥善解决好人员分流,会成为我们防止机构膨胀、人员臃肿、旧制复归的关键之举。以上五种对策,是保证这次机构改革顺利进行的重要措施,也是落实朱总理提出的“三不”的可行办法,切实做到防止旧制复归,不再重复“精简、膨胀,再精简、再膨胀”的怪圈。机构改革任务艰巨,困难不少,我们一定要把思想工作和组织工作“做细、做实、做好”,坚定不移地把机构改革推向前进,夺取胜利!(这是作者1998年4月8日在中国行政管理学会召开的贯彻《国务院机构改革方案》座谈会上的讲话)101998年　第6期　《中国机关后勤》