从国际背景看我国政府采购市场的开放战略(政府采购)

从国际背景看我国政府采购市场的开放战略

国家发展计划委员会政策法规司　肖渭明

　　最近以来,政府采购问题已成为人们关注的焦点。说起政府采购,有人会问:什么叫政府采购?它与我国推行的招标投标制度有何关系?在世界贸易组织《政府采购协议》开始生效、国际贸易自由化趋势日益明朗的背景下,我国开放政府采购市场面临何种选择?一、我国政府采购及招标投标的现状一般而言,政府采购是市场经济国家的政府及其它公共部门,以特定的方式从市场上购买用于公共管理和为公众服务所需的货物、工程或服务等产品。由于政府采购资金的公共性和采购目的消费性,因而采用公开、公正、公平的竞争性采购方式——招标投标——是其内在的必然要求。本世纪初特别是50年代以来,招标投标在政府采购中的比例迅速上升,招标投标逐步成为一项国际惯例,并形成了一整套为各国政府和其它公共部门所共同遵循的国际规则,各国政府也加强和完善了本国相应的法律制度和规范体系。80年代初以来,我国先后在工程建设、机电设备采购、科研课题、重大建设项目选址、项目法人的确定和项目融资等领域推行招标投标制度,就是这一世界发展趋势的体现。然而,我们必须看到,我国现行的招标投标制度与国际上通行的政府采购制度(包括作为其重要组成部分的招标投标方式)既有联系,更有重大差别,是一项具有中国特色的规范公共采购的制度。二者的差别主要表现在:第一,采购主体不一致。后者只包括政府部门及某些特定的关系国计民生的公用事业部门,前者除此之外,还包括党的机关、权力机关、司法机关,特别是国有企事业单位及其控股的股份制企业。第二,采购方式不一致。后者可以采用包括招标投标在内的各种被认为合理的方式(如询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购等);前者只能采取招标投标方式。第三,采购资金来源不一致。后者来源政府财政拨款,属于政府经常性预算支出中的购买性支出(也称消费性支出);前者除此之外,还包括政府投资(即建设性预算支出)、政策性贷款、商业银行贷款及其他企业事业单位的自有资金等,政府财政支出所占比重很小。第四,采购目的不同。后者主要购买政府用于公共管理和为公众服务所需的货物、公益设施建设及其相关服务等消费性项目;前者除此之外,还包括用于投资目的的货物、工程及相关服务的购买。由此可见,我国现行的招标投标制度及其规则,不仅涵盖了国家及国有企事业单位的投资活动,还涵盖了政府采购。长期以来,政府采购是作为招标投标制度中的一个部分存在的,而没有以独立的姿态为政府所重视,并纳入规范化和法制化管理的轨道。与其它国家一样,我国的政府采购市场非常巨大。据估计,我国每年用于政府采购的支出金额大约为2000亿元左右,占国家财政收入的近1/3。但是,从实际情况来看,由于招标投标在政府采购中的积极作用尚未得到社会的广泛共识,直到目前,政府采购中采用招标投标方式只是近年来个别地方的个别尝试,因此其潜在的经济效益还未能得到充分发挥。如果按10%的招标平均节资率计算,政府采购每年就流失国有资产200亿元。此外,由于未实行公开的招标竞争,目前在政府采购中还普遍存在着不正当竞争、钱权交易等非法和腐败行为,严重扰乱了正常的社会经济秩序,一些干部为此走上了犯罪道路。因此,在我国推广和规范招标投标制度,是政府采购和其他公共采购中的重中之重,是最大限度地保护国有资产,最大限度地遏制各种浪费和腐败现象,最大限度地保护国家和人民的整体利益。二、政府采购市场开放的国际背景由于政府采购是最主要、份额最大的市场商品需求者,能在很大程度上扶持国内企业和民族工业的发展,因此不少国家长期以来通过政府优先采购本国产品以保护民族工业。为了尽量开放这一重要领域的市场,促进国际贸易的扩大和更大程度的自由化,提高各国政府采购法规、程序与做法的透明度和统一性,使外国产品在某国进行政府采购时能得到平等的被选择的机会,70年代末,大多数发达国家在关贸总协定组织的东京回合多边贸易谈判范围内达成了《政府采购协定》,同意开放由各国中央政府机构进行的采购活动。由于这一协议的适用范围仍然有限,各国又在乌拉圭回合时举行了新的谈判,最后在美国、日本、欧盟各成员国、加拿大、以色列、韩国、挪威、芬兰、瑞士等20多个国家范围内达成了新的《政府采购协议》,并自1996年1月1日起正式生效。与老协议相比,新协议扩大了政府采购的范围,使协议在更广泛程度上对政府采购产生规范和约束作用。老协议只适用于中央政府部门的货物采购。新协议不仅适用于中央政府机构进行的采购,还适用于地方政府和其他公共部门的采购;不仅限于货物采购,还包括商业性服务采购(工程服务是其中之一)。据估计,新协议所适用的各国政府采购的产品价值每年将达数千亿美元,比老协议扩大了近十倍。目前,世贸组织《政府采购协议》已成为规定政府采购方面权利义务的国际框架。发达国家之所以愿意加入《政府采购协议》、进一步开放本国政府采购市场,原因主要有两个:一是国家经济实力相当。据统计,1994年,《政府采购协议》23个缔约方国民生产总值平均为8763.49亿美元,人均国民生产总值平均为21,695.65美元。根据协议的对等开放原则,谁也吃不了亏,因此他们更大的胃口是争夺第三国的政府采购合同。二是民族工业已在政府指导扶持下和市场竞争中得到长足发展,具备参与国际竞争的能力。目前,各缔约方民族经济都呈现出以服务业为经济体系主干、制造业结构持续改善的共同特点。与此相比,发展中国家经济所处的发展阶段和水平,客观上不容许全面开放政府部门的采购,如果加入协议,将大大减少政府为工业发展或相同目的使用政府采购政策的灵活性;特别是发展中国家的服务业发展相对落后,国际竞争力不强,若将服务采购纳入全面开放范畴,更将造成巨大冲击。因此,在世贸组织多边贸易体制下,是否开放和何时开放政府采购市场这一课题,已不容回避地摆在包括我国在内的广大发展中国家的面前。三、逐步开放我国政府采购市场的战略选择尽管我国尚未加入世贸组织及其《政府采购协议》,但事实上部分政府采购市场已经开放。一是我国对利用世行、亚行、国际货币基金组织、日本海外协力基金等国际金融组织或外国政府货款的政府采购项目,按货款方要求实行了国际性招标,许多外国企业通过这个途径进入了我国政府采购市场;二是在国内政府一般消费领域,如办公用品、公务车辆等,一些政府机关早已购买外国的商品;三是在政府拨款的公共设施建设领域,一些先进设备是从国际市场上采购的。可见,完全封闭我国的政府采购市场,不仅不符合国际发展潮流,而且是不现实的。我们认为,随着我国对外贸易的发展和国际贸易自由化趋势的扩大,在我国加入世贸组织后,加入《政府采购协议》和对外开放我国政府采购市场,是一种必然选择,我们有必要从国家安全、民族产业发展、经济利益等各方面着手,作相应的准备。我们认为,决定是否开放我国的政府采购市场,至少要衡量三个基本因素:(1)国民生产总值和人均国民生产总值;(2)与政府采购关联度大的产业的发育程度;(3)其他国家或地区给我国的市场准入承诺及其给我国带来的好处。从我国现阶段的情况来看:经济发展迅速,但总体经济发展水平仍不高,不仅与发达国家,而且与一些新兴的较发达的发展中国家或地区相比,仍有巨大差距;农业经营方式相对落后,生产经营费用高昂,农产品在国际市场中没有竞争力;与政府采购密切的汽车、电子等新兴产业,一定时期内仍需予以保护和扶持;与政府采购密切的服务业发展水平低,金融、保险、证券、电讯等新兴服务业,基本上还处于起步发展阶段。从目前到2010年,可以认定为我国政府采购市场对外开放的重要过渡期,在此期间,我们应该借鉴国际通行做法,制定相应的政府采购政策法规,充分利用政府采购手段扶持民族工业特别是幼稚产业的发展,为我国将来开放政府采购市场打下坚实基础。这些政府措施包括;(1)今后政府采购,必须或鼓励采购国内企业的产品;(2)成立或指定专门的政府机构,研究提出政府采购的政策和法律制度,协调、指导和监督各级政府的采购活动。1998年　第6期　《中国机关后勤》