关于建立结算制度的几个问题(深化后勤改革)

关于建立结算制度的几个问题

王国志

　　改革现行机关后勤服务经费的拨付方式,逐步建立和完善结算制度,是当前深化国务院各部门机关后勤体制改革的核心内容,也是其它各项改革措施得以全面实施的基础。但是,由于一部分人认为建立结算制度就是“断奶”,背上了思想包袱,产生了徘徊观望的情绪,这在一定程度上制约了改革的进程。建立结算制度,本不是什么新概念,它是近几年深化机关后勤体制改革的延续和发展。其核心内容就是将现行的按编制拨付人员经费的定额补贴方式改为按服务项目和任务支付后勤服务费。在改革实践中,机关后勤部门以不同的方式,或实行总体承包,或分项承包,或单项结算,在探索建立结算制度的过程中,进行了许多有益的尝试,积累了一定的经验。一些服务经营单位,还模拟市场,实行企业化管理,加强成本核算。所以,无论是从理论还是实践上,对于建立结算制度,各部门应该说是有条件的。当然,在旧体制转轨的过程中,产生这样那样的思想担忧是可以理解的。但是,改革本身就是一种探索,如果没有观念的转变,也就无所谓抓住机遇。我们必须站在推动改革,促进后勤事业发展的高度,正确认识建立后勤服务结算制度的重要意义。建立结算制度,可以有效地推动后勤服务商品化的实现。我们知道,国务院各部门现行机关后勤经费是由两部分组成的,一部分为定额补贴收入,一部分为对内服务业务收入,二者之和本应构成后勤服务作为商品的价值。这里且不说由于财政缺口的缘故,个别单位对内服务业务收入这一块根本无从实现,单是定额补贴这一块,因为是国家财政根据事业编制人数核拨经费的性质,相对于整个大社会而言,行政机关的消费行为,是针对机关服务中心提供服务而产生的,它充其量不过是一种自我消费。没有交换,也就无所谓交换价值,更谈不上可供衡量依据的价值,因此,这种后勤服务还远未达到真正意义上的商品,最多只是一种具有使用价值的产品而已。建立结算制度,就是要改传统的按编制拨付人员经费定额补贴方式为按服务项目和任务支付后勤服务费,从而促进后勤服务的商品化。需要指出的是,改革传统的服务经费拨付方式,不能简单地理解为是把左口袋的钱放在右口袋,应该看到,随着改革的深化,后勤服务部门已经实行独立核算,机关也将按服务任务、质量来支付后勤服务费,后勤服务的组织形式和服务方式已发生了根本的变化,后勤服务不仅具有使用价值,更具有了由于交换作用而产生的价值,商品的属性随之表现出来。建立结算制度有利于推动机关服务中心转换内部运行机制。过去,由于定额补贴是按机关后勤服务部门编制人数核拨的方式出现的,干好干坏这部分钱迟早要由各部门行政财务转拨过来,加上财政一向紧张,对内服务业务收入又没有统一的标准,造成行政机关和“中心”之间在服务的质量上往往产生很大的意见分歧,机关单纯强调保障职能,而“中心”却以对方无力支付后勤服务费为理由来搪塞,这在一定程度上影响了广大后勤干部职工的积极性。我们说,在改革大潮下的今天,如果没有一定经济利益的推动,没有一定的压力和动力,转换运行机制不过是一句空话。结算制度建立以后,后勤服务既然能以商品的面貌出现,它就必然要强调自己作为商品属性中价值的一面。同样,它也无法回避市场竞争,由于提供服务的对象具有可选择性,“中心”若无法提供质优价廉的产品,最终会被淘汰出局。要想立足于机关这个大市场并扩大市场占有率,就必须彻底摒弃过去那种“皇帝女儿不愁嫁”的思想认识,切实转换服务运行机制,树立市场意识、质量意识、效率意识、核算意识,加强内部管理,严格成本核算,争取以最小的投入来获得最大的产出。结算制度的建立为理顺机关与“中心”的关系提供了良好的契机。机关服务中心作为独立经济核算的机关直属事业单位,享有事业单位法人财产权。但是长期以来,“中心”的各项自主权在一些部门和单位始终难以得到具体的落实。其原因就在于目前的机关后勤经费中定额补贴部分,仍是由各部门行政财务转拨的,机关和“中心”之间尚存在千丝万缕的联系,机关既然能够得以在经济上对“中心”形成一定的制约,那么对它在其它方面的控制也就成了情理之中的事了。从“中心”的角度看,与其分得那么清楚,给自己造成一定的压力,倒不如据此靠着机关,做一天和尚撞一天钟,何乐而不为呢?因为无法落实相关的自主权,那么也就无须承担相关的责任,于是一旦出了问题,互相扯皮也就不可避免。结算制度建立以后,机关服务中心独立经济核算的性质得以实现。只要“中心”能够按所签订的合同完成各项服务任务,不管愿意还是不愿意,机关支付后勤服务经费将成为一种必然。这种付费方式改变了过去那种核拨经费所带来的制约性,双方的关系发生了变化,建立在等价交换基础上的经济关系得以形成。新型的关系也将会给“中心”形成一定的压力,出于对自己的生存和发展考虑,“中心”对各项自主权的落实会更为迫切。当然,在实践过程中,理顺方方面面的利益关系可能不是那么简单,甚至比想象中更为复杂,但这毕竟是向前迈进了一大步,它可以使双方严格按经济合同办事,减少工作的随意性。建立结算制度是深化机关后勤体制改革的重要环节,但当前仍处在积极探索阶段。为此,在改革实践中必须注意以下几个问题。一是建立结算制度,不仅要探索确立有关机关服务项目的收费标准,它还涉及到经费预算标准的相应调整,必须充分考虑到国家财政的承受能力,防止借建立结算制度之机,要求变相提高经费预算标准的倾向,以免形成新的铺张浪费。二是从目前各部门的实际情况来看,机关服务中心为机关提供后勤服务时,除去定额补贴部分,行政财务支付的机关后勤服务费,由于财政缺口的原因,往往很难满足后勤服务实际的费用。但并不等于这笔费用没有发生,条件好一点的单位,可以从机关大财务中来弥补;条件差一点的单位,由机关服务中心自己来填补。建立结算制度要充分重视这个因素,既不能增加财政负担,又不能因此而使机关服务中心产生经济损失。三是由于各部门在硬件设施上情况不一,收费标准不能一刀切,仅从物业管理的角度看,现代化智能型写字楼和五、六十年代兴建的老楼所需要提供的服务绝不可同日而语,所以必须分析不同的类型,区别对待。四是建立结算制度,必需要先试点,后推广。由于试点带有探索性,应该相应地给予一定的政策倾斜,例如在预算标准、税收上可否考虑给参加试点的单位一些优惠政策,以调动大家的积极性。建立结算制度,对于推动机关后勤体制改革向纵深发展,具有重要的意义。它是把其它各项改革措施付诸实施的突破口,就各部门机关服务中心而言,这是一场挑战,有一定的风险性,各单位应对此予以重视。但改革是势在必行的,机关后勤服务社会化的方向是不可逆转的,对于“中心”来说,这也是一次机遇,可以为自己走向市场,实现自负盈亏,奠定良好的基础。(作者单位:国管局后勤改革与综合管理司后勤改革处)(责任编辑:吕凤波)1999年　第3期　《中国机关后勤》