抓住机遇深化改革构筑机关后勤管理和服务保障新体制(经验交流)_

抓住机遇深化改革构筑机关后勤管理和服务保障新体制

□上海市人民政府机关事务管理局副局长李文连

　　去年年底,国务院办公厅印发了《国管局、中编办关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见的通知》(国办发147号),使中央国家机关和全国省(市)级机关后勤体制改革被提上议事日程。上海市委、市政府的领导对贯彻国办发147号文件精神非常重视,专门作了批示,责成市编办和市机管局搞好调研,提出贯彻意见。应该讲,国管局的机构改革模式、职能、人员配置方案为全国机关后勤部门的体制改革提供了重要的依据,国办发147号文件的转发,进一步确定了深化机关后勤体制改革的目标、原则和主要内容,明确了改革中相关的配套政策问题,对我们省(市)级机关后勤体制改革有着重要的指导作用。　　一、上海市机关后勤体制改革的简要回顾　　党的十一届三中全会以来,上海市机关后勤体制改革大体经历了三个阶段:　　第一阶段,1984年到1986年。主要是贯彻中央书记处提出后勤社会化的改革目标和《中共中央关于经济体制改革的决定》中关于实现政企分开的要求。根据市领导的决定,我局将所属的锦江饭店等10家饭店划出,组建了上海锦江联营(集团)公司,实现了政企分开。1985年,我局所属的上海展览馆也划出政府序列,组建了企业性质的上海展览中心,使原来单一的会务服务转变为集会务、展览、经营为一体的多功能企业。从而,使我局的管理体制和职能转变为以政府机关事务管理为主,人员由7400多人减少为2500余人。　　第二阶段,1987年到1996年。在这10年中,我局主要进行了三个方面的改革:一是实行了行政管理机制的改革,建立健全了岗位责任制,在全局推行了后勤工作目标管理,建立完善了各项规章制度,提高了机关后勤的管理水平和服务质量。二是实行了经营管理机制的改革,与基层经营单位建立了经营承包责任制,进一步调动了基层单位的工作积极性,增强了后勤单位的内在活力,促进了全局经营保障工作的开展。三是实行了管理和服务职能的分离,建立了新的机关后勤管理体制和服务保障运行机制。按照管理和服务职能分开的改革原则,重组了机关行政管理部门,加强了市级机关国有资产管理和对全市机关后勤体制改革进行业务指导的职能。同时,根据局承担的后勤服务保障职能,分别建立了机关服务中心等四个事业型的服务单位。两个职能分开后,机关行政编制由原来的403个减少为290个。局属事业单位22个,事业编制总数1662个。　　1993年,经市领导和职能部门批准,我局牵头成立了机关事务工作协会,加强了全市机关后勤部门的业务联系和交流,推动了机关后勤体制改革的深入开展。按照政事分开和管理与服务职能分开的原则,全市20个区(县),先后有6个成立了机关事务管理局,6个成立了机关事务管理办公室或机关事务管理处。市级机关各部门也都明确了分管领导,强化了管理和服务职能,建立和健全了各项规章制度。　　第三阶段,1997年至今,是上海市机关后勤体制改革深入发展阶段。近两年来,我局从规范后勤行政管理职能、建立服务保障机制和加大后勤岗位培训力度入手,巩固改革成果,推进改革深入。在机关行政管理部门中,相继建立和加强了国有资产管理、政策调研、理论研究、行业指导及财务、车辆、房产、岗位培训等管理机制;在后勤服务和经营单位中,积极探索服务有偿核算,建立结算制度,实行资产重组和股份合作等多种形式,建立和转换了后勤服务保障单位的运行机制;在机关和服务保障单位中,加大了用人、用工制度的改革和岗位培训、考核力度,建立完善了各类岗位人员的考核、任(聘)用和竞争激励机制。　　通过上述三个阶段的改革,全市机关后勤体制发生了深刻的变化。一是机关后勤体制根据建立社会主义市场经济体制和政府机构改革的要求,初步实现了两个职能的分开,后勤的管理方法开始由传统的微观管理向现代的宏观管理、科学管理转变;二是机关后勤的服务保障方式开始由单纯的福利型、供给型向有偿服务型和经营服务型转变;三是机关后勤的经营模式开始由封闭、粗放型向开放、集约型转变;四是机关后勤的用人、用工制度开始由以往单一的“统包统分”向竞争上岗、实现全员合同聘用制、社会公开招聘等多种方式转变。通过深化机关后勤体制的改革,转换后勤服务保障机制,改革机关和后勤单位的用工制度,使机关后勤管理体制和服务保障运行机制逐步与国家的各项改革进程相适应,有效地发挥了机关后勤部门的职能作用,使机关后勤工作在新的历史条件下充满了生机和活力。　　二、深化机关后勤体制改革的初步设想　　国管局、中编办《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》印发后,我局和市编办联合组成了专题调研组,就上海市机关后勤体制改革进行了专题调研,初步设想是:　　1.通过以点带面,推动全市后勤体制改革,建立集中统一与分级管理相结合的机关后勤行政管理体制。　　根据国办发147号文件精神和上海市政府机构改革的整体规划,我局要在1996年体制改革和“三定”工作的基础上,进一步调整和加强管理职能,转换服务和保障运行机制,为全市机关后勤体制改革起到以点带面作用。主要是加强对全市机关后勤工作的宏观规划,统一制定相关政策和制度,加强对市级机关后勤工作的管理及对区(县)机关后勤工作的业务指导;积极探索和推进市级机关政府采购、公务用车、办公用房等各项保障制度改革;加强对全市机关后勤服务改革的分类指导、监督和调控,推动机关服务保障机制的转换和联合,发挥机关资源的规模效益等职能。通过建立健全各类后勤管理法规和制度,加强后勤改革的指导和对服务保障工作的规划、监督及调控,履行集中统一管理的职能,统一全市机关后勤的行政管理行为,提高后勤科学化管理水平,使机关后勤的各项管理工作纳入法制化轨道。　　同时,通过这次改革,改变上海机关各家各户办后勤的旧体制,结合上海市级机关办公地点区域化的实际,按照“精简、统一、效能”的原则,设置相应的区域后勤管理和服务保障机构,承担分级管理的职能,充分发挥各级后勤管理部门的职能作用。市级各机关原则上不单独设置专门的后勤行政管理机构,其后勤行政管理职能由办公室(厅)承担,其后勤服务保障工作由所属区域后勤管理部门统一负责。　　管理和服务职能分开后,市级机关和区(县)级机关的后勤服务保障单位,按照区域管理和服务保障工作的需要,在各级编办和后勤主管部门的总体规划下设置。　　2.通过创新机制,推进全市后勤服务保障运行机制的转换,提高机关后勤服务保障能力。　　一是要建立财务管理机制,强化成本核算,严格收入和支出管理,加强对中心所属经营单位财务的监管。积极探索与机关建立服务结算制度,与机关签订服务合同,按合同收取后勤服务费。这项工作拟从2000年起在部分市级机关服务单位中进行试点。　　二是要建立机关服务中心资产管理机制。理顺各级行政机关与机关服务中心国有资产的产权关系,明确机关服务单位对国有资产管理、使用的权利和责任。机关服务中心对行政机关授权管理、使用的非经营性资产要管好用好,对经营性资产要提高资产效用和经济效益,使其保值增值。行政机关代表国家对投入机关服务中心及其所属服务保障单位的国有资产享有受益权。　　三是要深化机关服务中心的各项内部改革。结合国家和市有关人事、劳动制度改革,积极探索用工制度改革,全面推行干部聘任制和全员合同制。逐步建立和健全后勤职工养老、医疗、失业等社会保障制度,建立机关后勤服务单位自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的运行机制,积极推进机关后勤服务社会化的进程。　　3.实行机关后勤资源集约重组,转换机制,积极推进机关后勤保障体制改革。　　深化机关后勤保障体制改革,是机关后勤体制改革的一项新的内容。为此,我们将按照区域管理的原则,根据机关后勤保障工作的特点,打破部门界限,以资产为纽带,进行内部重组,理顺和建立新的后勤保障体制。要求后勤保障单位按照建立现代企业制度的要求,转换机制,实行企业化管理,并与机关和服务单位建立经济契约关系,为机关后勤服务提供经济保障。同时,根据后勤改革的进程,逐步打破区域和部门界限,通过采取股份制等多种形式,积极推进机关后勤服务和保障的专业化联合,充分发挥机关后勤资源的规模效益。　　4.调整机关后勤人员结构,强化岗位培训力度,加强机关后勤队伍建设。　　在这次机关后勤体制改革中,要结合机关后勤人员的精简和分流工作,注重对管理和服务人员的结构调整,加强岗位和专业培训,推行持证上岗制度,提高机关后勤管理和服务的专业化水平。同时,加强机关后勤部门的精神文明建设,努力提高机关后勤人员政治素质和职业道德水平,建设一支知识、专业、技能型,精干、高效、廉洁的机关后勤队伍。上海市机关后勤体制改革拟分三步实施:第一步,实行机关后勤行政管理职能和服务职能分开,精简机关后勤机构和人员,转换后勤服务和保障运行机制,规范各自职责和编制管理,建立集中统一与分级管理相结合的机关后勤行政管理体制和区域服务保障体制。第二步,加强机关后勤宏观管理,建立健全各项后勤法规和制度,推进和完善机关后勤服务结算制度,理顺区域后勤服务保障关系,实现机关后勤行政管理制度化,机关后勤服务保障有偿化和契约化的改革目标。第三步,对具备条件的部门和单位,可打破部门和区域界限,推动机关后勤服务和保障的专业化联合,实现机关后勤服务保障工作社会化的改革目标。1999年　《中国机关后勤》