房地产在德国(海外掠影)

房地产在德国

中央国家机关房地产培训考察团赴德培训考察报告之二　

　　一、关于原东德公有住房的私有化过程原民主德国实行的是计划经济,住房大部分是公有,政府机关、企业单位出资建住房,分配对象是自己的职工。同时,一些居民也有私房,但无论公房与私房,全国实行统一的低房租政策,由此引发的问题与我国的现状相似,即租不养房。低房租政策对住户是一种福利,对住房市场化则是一种压抑,其结果是公房长期得不到维修,私房主由于不能从租金中得到维修补偿,很多人不得不将私房转交政府变为公房。同时,住房总处在一种供不应求的状态。东西德合并后,联邦政府坚决地推行了住房市场化。首先大幅度提高房租,即租金约占其家庭收入的25%,达到能以租养房的标准;二是大力推行住房私有化,凡是能出售给私人的,以最大的优惠政策出售给私人,这方面包括将原东德政府收缴的私房发还给原房主,对私人购房给予减免税赋,私人修房给予一定政府补贴等;三是对原东德留下的公有住房在转制的同时比照西德的住房标准进行大规模的修缮。住房私有化工作也由托管局负责。托管局则专门成立一家房地产信托公司,来处理包括住宅在内的私有化过程中的房地产问题。出售公有房屋,既卖给个人、也卖给公司,既卖给租用人、也卖给非租用人。同时,住房私有化也不是强制性的,也就是说,鼓励购买公房,但也允许继续租用。为推动住房私有化进程,德国政府制定了一系列相关政策,如对购房者以减免税收、低息贷款方式,这样可使购房者节省20%的资金,而价格仍按市场走,优惠体现在减免而不是制定低价策略;购房者购房后10年内出售要交纳投机税。到目前为止,统一后的联邦德国有48万套住房需要私有化,其中80%的住房卖到私人手里,城市里有19%的住房卖给了个人,其余的卖给了中间商,由其确保维修后再卖。联邦德国对原东德公有企业实行私有化的结果,是财政补贴了40亿马克。住房私有化与此不同,它确实卖出了一些钱,但德国政府并没有把这笔钱收交财政,或用于其他用途,而是将这笔钱全部用于原东德公有房屋的维修改造。住房私有化工作,就财政而言,基本持平。这里,我们附带介绍一下柏林市对旧房的改造。柏林市对旧城和旧房的改造十分讲究,对20年代建的所谓“兵营式”住宅采取保护政策,不拆而是维修改造,包括更早一些的房屋都予以保留;德国与其他西欧诸国一样,老的建筑得以保留和保护,城市建设限制高层,给人以典雅、舒适和富有历史感;改造主要体现在使用功能上,整个建筑形式没有变化。对东德时期以标准化、工业化生产模式建设的住宅,现已开始大规模改造,他们认为这些住宅建设标准低、环境不好,小区设施不齐全,只有单一的居住功能,生活质量不高。改造的内容包括供暖设施、厨卫、供电系统及门窗等,住房外观的改造则强调美化、个性化,增加小区绿化、购物中心、社交活动设施等,同时也增加了小区的就业机会。在柏林,我们考察团一行不仅浏览了东柏林的市容,而且在柏林市建设部官员的陪同下参观了一个原东德建设的现正在进行修缮的最大的一个住宅小区,小区的修缮强调个性化,采取国际招标。我们参观的该小区几栋楼即是由南非的一个设计师设计的,融入了其他民族的艺术风格。在修缮住房的同时,对小区的配套设施如花园、绿地、商业及福利设施进行了完善。由此可见,对一个大城市而言,保留一些不同年代建设的不同风格的住房是必要的,这使一个城市具有了历史感、文化感和层次感,也是一个城市文化多样性的体现。

  二、关于德国迁都的情况1989年11月9日,柏林墙被推倒,标志着德国实现了国家统一。首都设在柏林还是波恩,是德国人民关注和激烈争论的问题。1990年6月20日,联邦议会投票表决,结果以338票比320票柏林获胜,定都柏林。随之而来的迁都工作是一项复杂的系统工程,从1991年开始,用三年时间充分讨论,1994年开始实施,到1999年7月联邦政府议会迁至柏林,标志着首都已由波恩迁到柏林。

他们的主要做法有三点:

  (一)成立迁都小组,制定迁都方案,并通过法律形式固定下来。迁都小组的主要任务是制定方案,保证波恩不因迁都而衰退,协调搬迁,落实联邦政府用房和工作人员的住房。1994年以前这个小组由内政部领导(制定方案时期),1994年以后由联邦交通住宅建设部领导(组织实施时期)。经过调查、讨论、比较,这个小组制定了“一都两市”方案,即联邦议会、总统府、总理府和联邦政府的8个部迁到柏林,联邦政府的6个部留在波恩,各部在两个城市都设有分部;将联邦部以下22个机构(如审计局、卡特尔局等)从柏林和法兰克福迁到波恩。德方有关人员认为这个方案有利于波恩的稳定和发展,尽管两个城市相距600公里,但在已拥有了现代化交通、通讯手段的今天,实现两市办公不成问题。迁都方案耗资2.4亿马克,经联邦议会批准后,以法律的形式固定下来。

 (二)控制费用,节约资金。联邦议会批准迁都总费用控制在200亿马克,用于对波恩的补贴、柏林建新房和在两个城市改造旧房。如何控制费用,他们采取两项措施:一是尽量实现工作岗位流动,减少人员迁移,即在人事安排方面进行人性化的设计,“换岗不换人”。如政府各机构都从波恩迁至柏林,必然造成人员大迁移,而波恩将失去1.5万个就业岗位,对只有30万人的波恩市压力是很大的。他们采取一个首都两个城市办公的办法,解决人员大迁移的问题,即8个政治性较强的部迁至柏林,国防部、卫生部、环保部等6个部留在波恩。将部以下的22个联邦局从柏林迁至波恩。将6个联合国的办事机构迁入波恩。在联邦政府的支持下,德国电讯和德国邮电总部设在波恩。结果联邦政府40%人员在柏林,60%的人员仍留在波恩,减少了人员流动,节约了资金。二是尽量利用联邦政府在柏林、波恩的房产、地产。联邦政府在柏林和波恩都有房产和地产,如柏林有原东德的政府办公用房,现均属联邦政府的房产,议会和联邦政府迁入柏林,尽量利用旧房子,新建也要在联邦政府的地产上进行。在波恩联邦政府有170万平方米的房产,涉及迁出的房产75万平方米,联邦政府迁入的22个机构使用50万平方米,余下25万平方米出租,年收租金约8000万马克。如原议会大楼改为会议中心,新建的议会大厦将租给德国之声等有关电台、电视台使用。在柏林只建总统府、总理府。尽量利用联邦政府在柏林和波恩的房产、地产,无疑将节省大量资金。

 (三)保护古建筑,满足现代办公需要。联邦政府在柏林和波恩的旧房大部分是16世纪到19世纪的古建筑,房屋坚固,造型优美,体现了古代欧洲的建筑风格和艺术。但房子年久失修,供暖、供电及装修都已损坏,必须改造装修,使其达到现代办公条件。在旧房改造中,他们十分注重保护古建筑,通过国际招标,选用国际上著名建筑师的设计方案改造旧房。使这些古老建筑保留了完整的外形,而内部改造包括装修、供暖、供电、通风、采光、通讯等实现现代化。可谓外古内今,美观实用。如联邦国会大厦的改造就是极为成功的一例。(四)新建房功能齐全,与城市环境相协调。联邦政府新建的房子功能齐全,不求多、快、省,但求美、好、先,做到百年之内不落伍。据介绍,新建的总统府、总理府不但环境优美、建筑艺术和质量也是上佳的。新建的公务员住宅标准也是很高的,力求与周围建筑协调(原城市建设标准就高)。新建的办公、住宅楼都分散在市区,居住、娱乐、购物都十分方便。不建封闭的公务员小区,不搞孤岛建设。建新房特别强调与城市的总体建设格调相一致,如波恩就不允许建18层以上的高层建筑。总之,德国迁都从1991年开始运作至今近十年时间,无论在办公用房的规划、使用方面,还是在人事方面充分尊重公务员工作和生活的做法,以及远期的设想等都留给我们深刻的印象。我们不难体会到,柏林作为一个欧洲著名的大都市,其重新勃发的生机和深厚的发展潜力都将是不可低估的。古人云:他山之石,可以攻玉。从中得到不少启示,主要归纳如下:1、关于中央政府房地产的统一管理问题。在联邦德国,联邦政府的房产、地产以及其它财产,其产权采用集中统一管理的模式,设立联邦财产管理局专司此事,联邦的资产,包括房地产,可以在联邦全体机构范围内进行调整配置。在我国,中央政府的房产采用的是分散管理的方式,产权登记都在各个部门,各个部门可以自行调配甚至处置。地产方面,我国城市土地属国家所有,但实际控制权在地方,中央单位也只有土地使用权,这也就是所谓部门所有。虽然国务院机关事务管理局具有管理中央国家机关房地产的职能,但并没有什么实际的权力,管理处于某种“虚拟”状态,因而也就出现了历次机构改革,机构、人员精减,而办公用房调整不出来,办公房总是不够用,各单位建新房不交旧房的情况,还出现了中央机关使用的土地在城市建设中“流失”的情况。因此,我们认为,应采取措施对中央国家机关的财产特别是房产、地产实行集中统一管理,产权统一登记,集中调配,分散使用。国务院机关事务管理局代表国务院管理中央国家机关房产、地产,不仅仅是制定一些标准、使用管理办法,而且要对这些房地产有实质上的调配使用权。我们的目标是使中央国家机关房地产资源的管理有序化,能流动起来,实现资源的有效配置,提高资产利用效率。2、关于中央政府办公设施建设问题。德国对政府机关办公设施的建设管理是比较严格的。这种严格不仅表现在建设资金的审批要经过议会,还表现在建设标准、具体的技术方案要经专业机构——联邦建设部的批准,而且大多数办公楼不是由各部门自行建设,而是由建设部集中建设的。在我国,办公设施的建设,其立项和投资审批要经过国家计委,经过国务院,但具体建设由各部门自行其是,自己选址,自己定标准。也就是说,在建设上,采用了一种非专业化的方式,具体从事建设的人员,许多没有搞工程的资质和经验。这种方式固然有利于调动各部门的积极性、创造性,但其弊端也是明显的,一是标准掌握不一,胆大的就搞得标准高一些,敢多花钱,造成机关办公条件方面苦乐不均;二是非专业化的工程组织造成选址不当,设计不合理,不合使用,投资浪费;三是各单位分散建设,规模小,国家花钱不少,但在北京却没有形成政府机关的标识性建筑,这和其他国家的首都相比,有差距。因此,我们认为,中央国家机关办公楼建设,应该改革。各单位不应再分散自行建造办公楼,而改用集中统一建设的方式,实行专业化运营。这样做,也可打破各单位后勤服务“小而全”的态势,推动机关后勤改革。3、关于公务员的住房问题。在德国,就联邦政府公务员的收入水准来说,完全有能力自行解决住房问题,但政府仍把为公务员提供住房作为一种义务、一种传统,为公务员建造、提供住房。这一方面是为了方便公务员工作,保证工作效率;另一方面也是出于政治上的考虑。在我国,机关工作人员的住房是由政府包下来的,作为一种职级待遇,作为一种生活福利。实践证明,这样做弊病多,政府不堪重负,所以要进行房改。目前中央国家机关的房改方案,是要改实物分配为货币分配,公务员要依靠夫妇双方的住房补贴,到市场上去购房,这个方法无疑是正确的。但是,由于公务员收入不高,北京房价居高不下,房地产市场发育不全,不够规范,在这种条件下,在一个严格的范围内,政府机关帮助公务员解决住房问题也是有必要的,对于新进入公务员队伍的青年人,对夫妇一方无住房补贴的人,更是如此。当然,管不等于包,也不意味着全由政府掏钱。在当前条件下,有这样几种方式是可以考虑的:一是解决北京市经济适用住房位置过于偏远的问题,由国家补贴在适当位置开发建设住房,供给公务员,同时对这些房进入二级市场进行政策约束;二是建一部分公务员公寓,只租不售,为公务员解决住房问题提供过渡性用房,以帮助青年人和生活上有困难者,但离开公务员队伍,或退休,必须退出此房;三是资助开发商建房,约定开发商要以合理的价格租给公务员,政府在一定时间内有优先使用权。总之,政府机关有帮助公务员解决住房的义务,但解决的方式应该立足于改革,最起码不能建的越多包袱越大;管理方式要改变,正常的物业管理一定要能自收自支。(续完)2000年　第6期　《中国机关后勤》