中外机关后勤体制比较(海外掠影)

中外机关后勤体制比较

姚万垠

　　据对一些第三产业发达国家的考察,如美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本、澳大利亚和新加坡等国家的机关后勤服务工作,社会化程度都很高。对比我国机关后勤服务工作现状,不难发现二者之间差距很大,不但表现在量上,即水平差异,而且表现在质上,即规则差异。而这种差异又正是国办发[1998]147号文件关于机关后勤体制改革意见所要达到的目标,要求解决的问题,可见二者有可比性,而且有参考、借鉴和互补意义。

　　一、产权制度不同上述十个国家(以下简称外国)的机关行政后勤保障服务社会化程度很高,除部级以上领导人和州级以上议员等构成的“特殊板块”的公务和生活保障工作,规定由专门机构专门人员提供服务外,其余大量的机关公务员的办公和生活服务,统统由社会服务经营实体承担,而这些实体一般都是私人企业和股份制企业。我国现阶段的机关后勤服务部门,严格地讲,还不具备企业特征,基本上是隶属行政机关的附属部门,封闭半封闭式的对内服务格局没有根本改变,现实中的机关服务中心,实际上是不同于一般事业单位的特殊的事业单位。这种隶属关系和产权属性,至少在机关后勤服务完全融入社会第三产业之前不会改变。即使实现了政府主导,社会承办,机关自主选择的后勤社会化服务体系后,其公有制性质也不会改变,因为私有化根本背离了社会主义原则。在市场经济条件下,我国的机关后勤正在深化体制改革,向建立现代企业制度的目标发展,建立法人治理结构,用体制机制的作用和力量,调动经营者的积极性。

　　二、内在机制不同国外的社会服务产业,是在市场经济条件下形成和发展起来的,各类服务性公司经历了较长时间的市场竞争的洗礼和锤炼,一般都不同程度地具备了现代公司的功能和特征,许多产业服务集团,就是现代国际一流企业。其体制科学规范,规章制度成龙配套,内在机制趋于成熟,运作操作规范流畅,企业战略定位同市场运作同步。以美国为例,其物业管理公司集团化,物业管理产业化,物业经营专业化,服务保障社会化,在企业规模、管理水平和经济效益上,都超过了第一、第二产业的一些集团公司。此类企业内部制度,健全完善,环环相接,丝丝入扣,形成了一种以“人本管理为主”的竞争机制。制度刚性极强,竞争十分激烈,营造出一种特殊的氛围环境和企业精神文化。当一个人走进这个企业,就进入了一种机制,逼人自律,发人自觉,催人奋进。有一个外国服务公司的职工手册的扉页上,明确地写着每一个岗位成员,从开始起的每一阶段所处的位置、要求、职责和报酬,等等,被称为“内部法”,人人照着办,自己管自己。干得好,就能得到规定的一切福利待遇,包括提职晋级、脱产学习进修、出国旅游休假等;干得不好,包括疏忽失误等,立马走人。这种竞争激励机制,促使外企开拓创新精神长盛不衰,人员流动如水而不伤筋动骨。我国的机关后勤体制,是在计划经济条件下形成的,经过长期积累,人、财、物基本要素并不缺,真正缺的就是先进的制度,即科学规范的内部竞争机制、激励机制、利益机制、管理机制和约束制衡机制等现代企业制度。在机关后勤单位内部,实际上的“平均主义”、“大锅饭”现象,干多干少一个样,干好干坏一个样,不仅存在,而且还很严重,还没有达到国办发[1998]147号文件要求的那样,“按劳分配,多劳多得,效率优先,兼顾公平”。因此我国正在进行的机关后勤改革,必须把着重点放在内部机制的确立上,不但要改革体制,而且要转换机制,要从制度创新到机制转换,从加强内部管理到改善外部环境,全方位的整体推进体制改革,这样才能从根本上改变落后现状,增强机关后勤部门自身机能,加快向社会化和市场化过渡的步伐。　　

  三、办后勤的模式不同第三产业发达国家是一种“开放式”办机关后勤的模式,即所谓“社会办后勤”。外国的国家行政机关的主体后勤服务,均依托社会来提供和办理。这种以“外向”的形式为主的做法,有的国家叫“外放”管理,有的国家叫“外包”服务。办公楼的物业管理服务通过招标方式,从社会上选择优秀的物业公司承担。办公用品的采购配置,一律按计划按程序由政府采购部门统一办理。人数众多的国家公务员的大量的办公、生活服务工作,均由社会服务经营公司提供办理。公务员可以根据自己的实际情况,自主选择服务方式,如住房或买或租,解决交通工具或开私车或坐出租或乘公共汽车。吃饭或就近下餐馆或预约订送。有病看医生、子女入托上学等,均自行解决。从介绍的情况看,外国社会办后勤的效果非常明显。一是精干了机构,减少了行政开支。有的国家推行外包服务比原来节约成本在9%以上;二是能物尽其用,资源共享,有效地发挥了固定资产的利用率;三是提高了服务质量。有资料称,德国社会办后勤,使经济效益和社会效益兼而顾之,服务质量的提高在15%以上。我国的机关后勤服务工作,实际上仍然沿袭内向型的封闭半封闭服务模式,管理沿用行政方式,实行粗放型的经营,“单位办社会”,“小而全”的自我服务。我国的机关后勤改革,必须加大力度,加快步伐,采取得力措施,彻底改变封闭型的办后勤模式,使机关后勤单位从旧体制束缚下解脱出来,使后勤服务尽快融入社会第三产业之中。使已有各种资源的能量以最佳的方式释放出来,以形成自己的优势,求得在市场竞争中得到发展壮大。

　　四、服务方式不同外国的社会化服务,多种多样,面面俱到,细致周到。集中表现在三个主面:一是时效性。外国服务经营商们深知“时间就是金钱”的道理,非常善于捕捉商机,能够主动热情周到地为“上帝”提供其所需要的一切服务。用他们自己的话讲:就是当你眼睛发涩时,他会不失时机的将枕头塞到你的头下。二是全方位性。第三产业发展水平高,是以服务业的发达为标志的,服务门类齐全,功能完善,服务项目,包罗万象。社会有什么样需求,就会提供什么样服务。有些外国服务公司,不仅规模化,而且网络化,一个电话,一个传真,点一下鼠标,就能调动相关资源和手段,提供全方位多功能的服务,没有解决不了的问题。三是服务高效率、高效益、高质量。例如餐饮服务,不仅能做到及时送货上门,而且能做到适时将各种饭菜流水线般的送到就餐者身旁供你自选,花色品种,服务质量,无可挑剔。出租车随叫随到,十分方便。提供会议服务,包办吃、住、行,还提供一般性会议文件服务。有的国家已有一些蜚声世界的优质服务项目,开始进入国际市场。我国当前的机关后勤服务工作,仍以计划经济条件下封闭型的“被动服务”方式为主,被动式的服务,同市场经济法则不对路不搭界。机关大院内服务的走不出围墙,墙外的服务进入不了大院。被动式服务,等、靠、要,无竞争,无压力,无动力,四平八稳,死水微澜,造成人力、物力和时间的浪费,服务质量、工作效率和经济效益很难提高,尤为严重的是,扼杀了人们的主观能动性和积极性。

　　五、前提条件不同外国机关后勤保障实现社会化,有三个前提条件不容忽视:一是实现了公务员福利货币化。前述国家是高工资制,公务员工资中包括了各种福利部分,而且所占比重很高。高工资高福利是实现机关后勤社会化的物质基础,公务员的工资足以保证其“居有屋,出有车,食有鱼”;二是社会第三产业发展水平高。这些国家的第三产业产值占国民生产总值一般都在50—60%以上,从事三产服务业的人员比例也很高,服务行业门类齐全,服务网点,遍布各处,完全能够满足社会各方面的需要。三是服务行为规范化。众多的服务业公司基本上是按现代企业制度建立和运作的,从业人员文化程度相对较高,训练有素,服务到位,质量较高。加之社会法制健全,政策完善,管理严格,从而保证了服务行为运作的规范化和社会秩序的井然有序。我国由于历史的客观的经济的等多方面的缘故,经济发展水平有限,第三产业水平不高,尤其后勤服务业起步晚,还没有真正形成产业,这就增大了实现机关后勤社会化的难度。2000年　第6期　《中国机关后勤》