美国联邦政府的机关事务管理体制(海外掠影 ）

美国联邦政府的机关事务管理体制　

国管局赴美机关事务工作考察团考察报告佉粓　　

　编者按:为研究借鉴国外的科学管理方式,受国管局焦焕成局长指派,吕世光副局长率政府机关事务工作考察团,于2000年7月28日至8月18日,对美国联邦政府机关事务管理体制进行考察。考察团访问了联邦总务署总部及其东北和加勒比海地区、缘太平洋地区办公室,听取了有关负责人对总务署及地区办公室情况的介绍。此外,还访问了联邦政府人事管理局、行政管理和预算局。现将关于美国联邦政府机关事务管理体制的考察报告在本刊连载,以飨读者。

  
 一、美国联邦总务署概况美国是一个联邦制国家,实行联邦政府、州政府和地方政府三级行政管理体制,其中地方政府包括县、市、镇、社区、特区等。按照事权划分原则,三级政府分别承担着不同的事务管理和享有相应的管理权力

 美国联邦政府的机关事务工作由联邦总务署(简称总务署)统一管理。总务署是联邦政府行政独立机构,署长由总统征求参议院意见并经参议院通过后任命,直接对总统负责。作为联邦政府的集中采购和资产管理机构,总务署与联邦政府行政管理和预算局、人事管理局,被称为联邦政府的三大管理机构。

 1949年7月1日,总务署根据《联邦资产和行政管理服务法》成立。1996年以来,总务署进行了一系列改革,在服务理念、服务领域、服务方式、服务手段等方面都发生了较为深刻的变化。

  总务署的主要职责,一是为联邦政府各部门提供办公场所,负责联邦政府机构在全国各地办公楼的修建、维护和经营管理,保证资产的安全运行;二是为联邦政府各部门所需物资设备、公务用车提供优质的集中采购、供应、储存、维修服务和公务旅行、财产处置服务;三是为联邦政府各部门提供电讯、信息处理等方面的技术服务;四是负责研究、制定、评价政府机关事务管理方面的政策法规。此外,还负责管理联邦政府的各类用车,负责管理前总统及遗孀的服务、养老等经费和总统换届交接费用,指导联邦幼托中心,保护历史建筑,管理优秀艺术项目等。总之,哪里有联邦政府的需要,哪里就有总务署提供的全方位的服务。

  总务署服务机构包括公共建筑服务中心、联邦供应服务中心、联邦技术服务中心和政府政策办公室。职能部门和内部管理机构有11个:财务司,负责总务署的财务管理工作;信息司,负责总务署的计算机网络等信息技术管理工作;知识司,负责总务署数据库的管理和业务信息的开发利用等项工作;人事司,负责总务署的人事管理工作;国会与政府间事务司,负责联络国会,组织协调总务署的立法提案和国会提案答复,以及与其他政府部门的联络工作;通讯联络司,负责面向政府部门、工商业界、新闻媒体和社会公众的信息咨询工作;企业发展司,负责帮助小企业、少数民族企业和妇女办的企业获得总务署提供的采购机会和承包合同工作;幼托中心,负责管理和建立全国各地为联邦政府雇员子女服务的幼儿园工作;总顾问办公室,负责总务署的法律事务管理工作;合同申诉委员会,负责听取和裁决承包商与总务署及其他部门之间有关合同纠纷工作;监察长办公室,负责审计调查工作,预防和查处总务署工作中可能出现的欺诈、浪费和滥用职权行为。总务署在全国各地设置了11个地区办公室。目前,总务署拥有14000多名工作人员。

  二、总务署的公共建筑服务总务署通过所属的公共建筑服务中心为联邦政府提供公共建筑服务。公共建筑服务中心是美国最大的房地产机构,承担着全国范围的联邦办公楼、法院大楼、边境站、图书馆、资料处理中心的建筑、出租、管理、维修任务。目前,它对联邦政府拥有的分散在全美1600多个社区的1800多栋办公楼房地产实施统一的产权管理,还从市场上租用了约6500处办公场所。这些自有产权和租来的办公用房租给了100多个联邦政府机构供100多万政府雇员使用。联邦机构有权在规定期限内使用总务署提供的房产,但无权永久占用,不论是政府拥有产权的还是从市场上租来的,“哪怕使用房产的联邦机构的名称已经凿进了石头门楣”,也只有经总务署同意,与总务署签订协议后才能继续使用。公共建筑服务中心近年已从政府指令经营转为非指令经营,它根据联邦政府机构的需求,有计划地进行一些新建、改造和修缮等项目的建设,并进行资产组合管理,对富余不动产进行处置,为联邦政府各部门提供了有效的办公场所服务。1999年雇员7379人,占总务署工作人员总数的一半以上。

 
 (一)公共建筑的使用管理总务署作为资产所有者,对联邦政府拥有的公共建筑行使管理权,并进行房地产经营。总务署通过与联邦政府机构签订《房产使用协议》,向他们出租所管理的办公用房(包括拥有产权的和租来的)。《房产使用协议》按照用户的要求,对办公场所情况和服务项目作出规定,并提供财务概算,对未来房屋租金负担作出估测。房屋租金与当地市场房租水平相适应,每5年议定一次;联邦政府拥有产权的房产,使用期限可达20至30年。为保证重大翻修或其他需要,公共建筑服务中心的资产经理必须限制房产使用期,如果在规定的使用期内必须让联邦机构腾空办公房,总务署将承担搬迁费用。联邦政府机构在每年的部门预算中都列有办公房租金项目,预算经国会批准后该项经费直接从国库划拨总务署。

  总务署统一负责办公用房的物业管理。总务署的签约专业人员按照惠而不费的标准从尽可能多的承包商中招标选定承包商,承担有关办公场所的物业服务。总务署各地区办的大楼经理、预算分析员、建筑工程师、材料监管和技工等专业人员负责对物业服务进行监督检查。总务署向承包商支付物业服务费用。

  (二)新建、改造和修缮项目的实施程序总务署公共建筑服务中心及其11个地区办对每个建设项目都设立项目经理和项目小组,小组成员有总务署有关人员、建筑工程师、施工经理、联邦用户代表等。建设项目一般分5个阶段:

  1.规划阶段。各地区办负责估测联邦机构在当地的用房需求,包括建设、改造和修缮需求,建立滚动式5年规划。

 2 .立项阶段。一是在规划的基础上,提出建筑物工程报告,进行初步环境评估,选择最佳住址。二是立项研究,确定建筑面积、工期和预算,开发初步概念性设计,作出项目管理规划。三是审批和资金筹备。

  3.设计和可行性研究阶段。完成环境影响估测,修订项目管理规划,购买地皮;招聘建筑工程师、设计监理和其他服务人员,并与建筑师商定劳务费,开始设计工作。设计方案出来后,地区办要进行“价值工程分析”,与用户一起进行业主审查,确定设计概念,并报总务署中心办公室批准;批准后进行施工图设计和项目建设成本测算,确保控制在国会批准的预算之内。

 4.施工准备和施工阶段。安置所征地居民,取得国会建筑授权与拨款,清理施工场地,招聘施工队伍,签订施工合同;建筑施工,安装基础服务设施,控制成本,提供电讯设备、家具、搬家等一体化服务。5.向物业管理部门移交大楼。

 (三)项目管理的特别措施近些年,总务署在上述建设程序的基础上,有针对性地推出了伙伴式合作、价值工程分析、精品设计项目和精品建筑项目等加强管理的措施。伙伴式合作就是总务署与联邦政府用户、建筑工程师、施工经理、建筑承包商、分包商等有关方面,一开始就自愿组成合作性工作小组来解决项目建设中可能出现的问题,这样就能减少相互扯皮,创造一个互相信任的合作环境,从而减少可能出现的冲突、上诉和索赔,进而收到增收节支的效果。价值工程分析是指一个专家集体对设计和建筑过程中的特色、系统、设备、材料选择作出分析,以便在达到所要求的性能、质量、安全性的同时取得最低成本。精品设计项目和精品建筑项目是两个程序化的项目实施方案。公共建筑服务中心在所有联邦政府工程上,不论是新建、翻建、改造还是修缮,不论规模大小,都要求达到一流的设计方案,一流的建筑工程质量。精品设计项目的重点是主设计师制,对主设计师和设计方案进行广泛的社会选聘和征集。

  (四)资产组合管理和不动产处置资产组合管理是公共建筑服务中心制定资本投入或撤资,证券和资产绩效分析、资本项目的发展等计划的重要环节。资产组合管理利用财产事业计划对公共建筑服务中心管理的楼宇绩效进行监管。资产管理绩效的目标设置和考核工作,有许多指标:每平方英尺的营运费用、营运成本、营运盈余资金、无收益面积、客户满意度调查、安全满意度调查、租赁成本与私营公司成本比较等等。这些指标既是考核的内容,与预算安排直接挂钩,也是努力的方向。公共建筑服务中心还负责联邦政府富余不动产的处置,有调拨给其它联邦机构、州、地方政府,赠与合格的非盈利性组织,公开出售等几种处置方式。它通过举办联合不动产拍卖会和销卖会等形式,可节约富余不动产营销费用的10%至15%。更重要的是这种不动产处置形式协调和指导了其它联邦机构的不动产处置工作,一些部门特别是军队、执法罚没部门,直接将不动产的处置工作交给总务署负责,为政府树立了公开、公正的形象。2001年　第5期　《中国机关后勤》