国外社会保障制度及对我国的借鉴意义

国外社会保障制度及对我国的借鉴意义

朱德云

　　新中国成立后,我国就创立了社会保障制度,并在当时特定的社会经济环境中,起到过积极的作用。经过几十年的发展,我国的社会保障事业初具规模。特别是党的十一届三中全会以后,社会保障事业得到长足的发展。但是,我国现有的社会保障制度仍存在许多问题,并且业已成为深化市场经济体制改革的障碍。为适应市场经济发展的要求,借鉴国外成功经验,改革现行社会保障制度已成为当务之急。

    一、国外社会保障制度模式比较

    (一)社会保障制度的共同特征世界各国特别是西方发达国家经过长期市场经济的发展,建立起了比较完善的社会保障制度。虽然各国由于历史条件不同,社会保障制度存在某种程度的差异,但由市场经济的共有规律决定,他们的社会保障制度又显示出某些共同特征。

    1 社会保障功能基本相同。世界各国的社会保障功能一般包括:(1)保障功能。即为满足人们基本生活需要提供物质保障的功能。全体社会成员,不论男女老少,也不分工作职业或生活区域,当其基本生存权利受到威胁的时候,都可机会均等地享受社会保障。(2)调节功能。即在实施保障过程中,社会保障所具有的调节社会经济生活的功能。一方面表现为社会保障是国家对经济进行宏观调控的“内在稳定器”,它会随经济的盛衰而自动收缩或扩张支出规模,进而达到收缩和扩张社会需求,以熨平经济波动周期、均衡经济发展的宏观调控目标;另一方面表现为通过社会保障的再分配缩小社会成员贫富差距,促进整个社会收入分配趋于公平。

    2 覆盖面具有广泛性。各国的社会保障,尤其是西方国家的社会保障几乎囊括了人的生、老、病、死、伤、残的各个方面,达到无所不“保”,无所不“包”的程度。正如一些学者所指出的,西方国家对每一个公民从物质到精神,从衣食住行到工作学习,从正常生活到遭受意外事故的一切方面,都给充分的考虑和安排。

    3 社会保障经费来源大体相同。各国的社会保障经费主要由雇主、雇员和政府三者按比例共同承担。国家、企业、个人三方界限清楚,互不错位,即使企业破产倒闭,个人所应享受的社会保障也不受影响。这是从综合的社会保障经费来源角度考虑的,具体到每个险种情况又有一定的差异。比如,医疗保险,大多数国家由雇主、雇员和政府三方面负担,但有的国家只有雇主和政府(如瑞典和丹麦)或只有雇员和政府(如澳大利亚和新西兰)两方面负担;失业保险,除了英国、澳大利亚、新西兰等国全部由政府负担,意大利由雇主和政府负担外,大部分国家都由雇主、雇员和政府三方负担。

    4 开征社会保障税。到目前为止,世界上建立社会保障制度的170多个国家中,有约140个国家开征了社会保障税。通过开征社会保障税筹资,保障项目简单明了,且缴税、管理和支付都有严密的法律规定,具有较强的法律约束,不受主观条件的限制,所有参加社会保障的单位和个人,都必须按统一的税率缴纳社会保障税。在美、英等发达国家,社会保障税在收入方面已成为仅次于个人所得税的第二大税种,甚至在巴西和阿根廷等发展中国家该税已成为第一大税种。规范而有效的税收制度为各国社会保障制度的顺利实施提供了稳定的资金。

    5 具有完善而独立的执行与监督机构。各个国家在推行社会保障制度的同时,建立了一套完善而独立的执行与监督机构。其权力不但涉及社会保障的方方面面,对社会保障工作进行全方位的管理与监督,也对商业保险起监督作用,并与工商税务等职能部门有机结合在一起,对经济发展起宏观调控作用。它在全国各地设立分支机构,配备专职人员,形成全国范围内的管理网络,实行社会化管理。

    6 法制化程度高。自1883年德国俾斯麦政府颁布人类历史上第一部《社会保险法》开始,各国政府相继颁布了有关的社会保障法令。各国普遍通过国家立法,把社会保障纳入其社会经济体制之内,使之具有制度上的合法性。这样,政府就不仅仅把提供社会保障看作是一种恩赐,而当成是一种职能;人们也不再仅仅把享受社会保障当作为一种补偿,而是作为一种基本权利。

    此外,各国社会保障制度的共同点还表现在:都是工业化过程中生产商品化和社会化的产物;都是为保证劳动力再生产的进行提供基本的物质条件;绝大多数国家的社会保障制度是国家通过国民收入的分配和再分配去组织实施的;它是引导消费投向、调整经济结构的重要措施等。

    (二)社会保障制度的实质性差别

    尽管各国社会保障制度具有共同特征,但也有不少实质性的差异,主要表现在:

    1 目标选择的价值取向不同。促进社会公平并据此促进经济发展以及实现社会稳定本是社会保障制度的内在要求,但公平和效率二者之间如何兼顾,却长期困扰着许多国家。一些老牌福利国家开始建立社会保障制度时,往往把公平放在突出的位置,他们标榜的公平就是“收入均等化”,其手段主要是通过对高收入者征收累进所得税,并将其以转移支付方式转移给低收入者和无收入者来实现的。实施的结果是贫困人口的比重有所下降,社会矛盾有所缓和,但并未实现“收入均等化”的目标,反而使福利国家陷入“福利危机”而难以自拔。实行前苏联社会保障制度模式的国家,长期以来把公平目标混同于平均主义加以追求,不但牺牲了效率,而且滋生和助长了社会成员的懒惰情绪和依赖性。这种奉行低效率公平原则的最终结果是造成在低水平基础上的普遍贫困。相比之下,社会保险型和个人储蓄积累型社会保障制度模式在目标的选择上更侧重于效率。由于该模式是自助性的,强调社会成员在保障过程中权利与义务的对等,既增强了个人的自我保障意识,使体制具有活力,又在很大程度上减轻了国家财政负担;而且把一部分消费基金转化为积累基金,有利于增加对生产的投入,进而促进经济发展。

    2 国情不同,社会保障项目各有侧重。欧洲发达国家大都受到低出生率的困扰,为了必要的人口数量和劳动力资源,他们历来十分重视采用鼓励生育的家庭津贴和儿童津贴制度;日本存在严重的人口老龄化问题,因此日本政府十分重视老年人的福利保障,除了建立保障老年人基本生活需求的养老金、退休金制度外,老年社会服务和福利设施都比较齐全。

    3 各国社会保障基金分配形式不同。各国社会保障基金分配形式大致有三种:现收现付制、完全积累制和部分积累制。现收现付制是一种以近期横向收支平衡原则为指导的资金分配形式。这种形式容易实现全社会成员之间的互助共济,而且管理相对简便,管理成本低,又不易受通货膨胀的影响。但适应性不强,稳定性差,受人口老龄化的冲击较大。完全积累制是以远期纵向收支平衡原则为指导的资金分配形式。这种形式强调谁积累谁受益,因而具有较强的激励作用,且能保证社会保障有稳定可靠的资金来源。只是积累的货币基金易受通货膨胀的影响,故测算复杂,管理难度较大。部分积累制则是把近期横向收支平衡和远期纵向收支平衡原则相结合作为指导的一种资金分配形式。它兼具以上两种形式的优点,因而受到越来越多国家的推崇。

    4 管理体制各异。在社会保障管理体制上,前苏联和东欧国家,除南斯拉夫外,都是实行中央集权管理体制,由政府和工会共同管理社会保障事务。政府主要负责立法和监督检查等行政管理,工会主要负责具体业务管理。西方国家的社会保障管理体制很复杂,有的实行集权管理,有的实行分权管理,有的实行行政管理与业务管理的合一,有的则两者分离。如英国实行的是中央集权制,德国和法国既有中央最高行政管理机关,又有自治团体以及社会保障理事会等组织。日本设有卫生福利部和劳工部作为最高行政机关分别集中管理,各层次均有专门机构,在十人以上企业还组织互助协会,进行自我管理。美国实行中央和地方分权,联邦、州和地方各级政府及各团体组织都设有管理机构,有高度的自治权,层次繁多,机构臃肿,但法制健全,均依法管理。

    二、我国与各国社会保障制度的相同点和不同点

    (一)社会保障制度的相同点

    1 社会保障制度的内容基本相同。我国社会保障制度由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累等六部分内容组成,这与世界各国社会保障制度的内容基本相同。社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险等。到1997年底,全国共有1.2亿职工参加了上述几类社会保险。由于中国地域辽阔,自然灾害较多,因此,国家社会救济的规模不断扩大,每年受社会救济的人数超过4000万人次。在社会福利和优抚安置方面,主要是对孤、老、残、幼等有特殊困难的社会成员和对社会做出特殊贡献的社会成员及其家属实行基本生活保障。目前我国的社会福利和社会优抚事业也有了长足的发展。

    2 社会保障的基本原则相同。各国社会保障的基本原则,主要包括:(1)社会均等分配原则。无论是我国还是发达国家,都把社会保障看成是国家和社会为使法定保障对象的基本生存权得以保护而为其提供资金、物资或服务的行为。全体社会成员当其基本生存权利受到威胁的时候,都可机会均等地享受社会保障。享受社会保障待遇是公民拥有的正当权利,而为公民提供各种社会保障待遇则是国家应尽的义务。(2)强制保险原则。一方面表现为任何一位社会成员,只要符合社会保障的有关规定,都必须参加社会保障并受其保障;另一方面任何单位和个人,如果符合有关社会保障税法和社会保障基金统筹法令、法规的缴纳条件,都必须依法缴纳保险税(费),否则将受到法律的制裁。(3)多方集资原则。社会保障是一项社会事业,该项事业的发展,不仅靠国家财政的大力支持,而且靠社会各界的鼎力相助。大多数国家在发展本国社会保障事业时,都坚持依靠各方面力量的原则,广泛开拓渠道筹集资金。

    3 保障的主体和保障对象基本相同。各国的社会保障都是以国家为主体,由国家或政府设立或委托专门部门承办和管理,并为贯彻实施国家某些社会政策和经济政策服务。在保障对象方面,各国都是以企业、事业单位的劳动者及其家属为保障对象。

    4 社会保障的直接作用相同。我国和世界各国的社会保障制度一样,都能起到维持劳动力再生产、安定社会秩序、缓和社会矛盾、巩固现存制度以及促进经济发展的作用。

    (二)社会保障制度的差异

    1 社会保障制度的经济基础不同。世界各国尤其是西方发达国家的社会保障制度,是建立在以私有制经济为基础、市场经济充分发展、生产力水平很高的基础之上的。而我国的社会保障制度,是在以公有制经济为基础、正在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨、生产力水平较低的基础上建立与发展起来的。

    2 社会保障的范围不同。世界各国特别是西方发达国家的社会保障制度,对其保障对象虽然也有一定限制,但是加上各种辅助制度,实际上包括了所有公民。我国由于生产力发展水平不高,再加上各地区发展不平衡,因此,社会保障的保障水平还较低,覆盖面只能局限于城镇职工及家属,然后再逐步扩大到全体公民。

    3 社会保障的项目不同。世界各国的社会保障包括了从生、老、病、死、伤、残,到子女抚养、各种收入保障和医疗服务等各个方面。特别是一些实行福利型社会保障制度的国家,对每个公民“从摇篮到坟墓”都给予安全保障。保障项目的绝大部分都由国家负担。而我国的社会保障项目虽然齐全,但由于经济发展水平不高,还无法承担过高的社会保障支出,所以保障水平较低,许多保障项目还有待落实。

    4 社会保障管理体制的完善程度不同。相比之下,如今发达国家大都先后建立起了社会化程度高,政、事、企分离,行政管理与基金运营分开,执行机构与监督机构分设的分工明确、职责不同的社会保障管理体制。而我国至今尚未形成一套科学、完整、行之有效的社会保障管理体制。

    三、国外社会保障制度对我国的借鉴意义

    我国的社会保障制度改革要从中国的国情出发,但借鉴其他国家的有益经验也是十分必要的。社会保障制度最初在西方国家萌芽,至今已有很长的历史。在此期间,世界各国积累了丰富的社会保障制度建设经验,其中有不少值得借鉴,具体来说主要表现在以下几个方面:

    (一)以渐进方式扩大社会保障覆盖面,提高社会保障水平。有些发达国家为了缓和社会矛盾,不断增加社会保障项目,扩大社会保障覆盖面和提高保障给付水平。其结果是在解决部分矛盾的同时,又产生了新的矛盾和问题,给各国政府和国民经济发展造成巨大压力。这一教训应当引起我们的足够重视。中国是发展中国家,虽然经过改革开放,近些年国民经济有较快的增长,但是生产力水平仍然不高,加上人口众多,特别是拥有8亿多农民,城乡差别较大,因此,目前社会保障的水平不宜定得过高,可以根据地区、行业、职业和城乡等具体情况,实行不同水平的社会保障。同时,采取渐进方式,逐步扩大社会保障的覆盖面。

    (二)尽快开征社会保障税

    1 开征社会保障税具有客观必要性

    (1)开征社会保障税,深化社会保障制度改革,实现企业保障向社会保障的转化有利于转换企业经营机制,建立现代企业制度。(2)开征以在职职工劳动报酬为征税对象的社会保障税,从根本上割断企业劳保费用负担轻重与退休职工多少之间的联系,有利于解决目前国有企业与非国有企业在养老、医疗等费用上负担不公的矛盾,使国有企业从“小社会”环境中解脱出来,公平地参与市场竞争。(3)开征社会保障税,以法律形式保证社会保障基金收缴,不仅可以增强个人的自我保障意识,树立正确的社会保障观念,而且有助于克服社会保障基金征集过程中的主观随意性和分散性,既保证社会保障基金及时、稳定、足额的筹集,也大大地减轻了国家和企业负担。(4)开征社会保障税筹集资金,筹资成本相对较低,也便于国家自上而下对其进行管理和监督。

    2 开征社会保障税具有现实可行性

    (1)建国五十多年来,中国的社会保障事业逐步发展。党的十一届三中全会以后,随着经济体制改革的逐步深入,社会保障体制也在职工养老保险、公费医疗、失业保险等方面进行了改革和探索,使社会保障基金筹集初具规模,客观上为社会保障税的开征提供了相应基础。(2)改革开放二十几年来,企事业单位职工工资总额和城乡居民储蓄存款迅速增长,为开征社会保障税提供了税源保证。(3)我国已有比较健全的税收征管体系,不仅能完全胜任社会保障税的征管工作,而且在向纳税人征收其它税款的同时,一并征收社会保障税,既提高工作效率,降低筹资成本,也便于自上而下进行全系统的监督和管理。(4)国外积累了许多供中国开征社会保障税可资借鉴的成功经验。

    (三)建立与经济发展和个人收入水平反向关联的弹性保障支付机制。我国应改变目前按人头实施保障的传统做法,建立起与经济发展和个人收入水平反向关联的弹性保障支付机制。这就要求社会保障待遇标准必须与经济发展、个人收入保持内在关联,个人收入水平越低,其享受的社会保障待遇标准应越高;而对有自我保障能力的人,则应取消其保障资格(面向全民实施的福利性保障除外),进而一方面发挥社会保障均衡收入差距功能,实现收入公平分配的社会目标;另一方面则形成随经济波动自动调节社会需求的弹性保障支付机制,实现均衡社会总供求关系,促进经济稳定的经济目标。

    (四)选择部分积累制分配社会保障基金。人口老龄化是困扰发达国家和部分发展中国家社会保障事业的一个严重问题,我国也将面临同一问题。在人口老龄化即将来临的情况下,如果仅以现行的现收现付方式分配社会保障基金,必将出现入不敷出的问题。而完全积累制,又因交费率和管理水平太高,不符合中国国情。所以,应选择部分积累制。这样,一方面能满足现阶段支出的需要,另一方面又能为迎接人口老龄化的到来积累一定的储备基金。

    (五)完善社会保障管理体制,实现社会化管理。一是实行集散结合的社会保障管理体制。在管理上具有较多共性的养老保险、医疗保险以及不实行积累筹资但与养老保险有密切联系的生育保险集中起来,交给中央劳动和社会保障部门实行集中管理;而把与促进就业、工伤预防密切相关,不实行积累筹资的失业保险、工伤保险集中起来,交给地方劳动和社会保障部门管理,从而较好地处理了社会保障管理上统一性与独立性的关系。二是推行一体化的社会保障管理制度。即统一社会保障对象;统一社会保障基金的筹集和支付;统一社会保障服务;统一社会保障积累基金的保值增值运作与监督管理。三是建立高效的社会保障管理网络。在社会保障机构设置方面,按照政、事、企分离的原则,建立由社会保障的行政管理机构、经办机构和监督机构组成的分工明确、职责不同的管理组织系统。四是建立社会保障银行。其主要职责是:代理国家的社会保障金库;管理社会保障的滚存积累及其短期的投资运营;代理社会保障管理机构发放各种社会保障基金。五是加快社会保障法制建设,实现社会保障的社会化、法制化管理。(作者:山东财政学院财政系副教授)