论机关服务中心法人财产权的法律内涵和现实意义

论机关服务中心法人财产权的法律内涵和现实意义
陶雪良

　　机关服务中心作为政府机关的后勤服务部门,伴随着政府机构改革的深入,其法人意识逐渐增强,对财产权的要求日益凸显。

一、法人及其财产权一般意义上的法律界定

    法人作为法学用语,是12世纪至13世纪意大利法学者创立的。现在世界上绝大多数国家的民法都确立了法人制度,但因各国政治、经济和文化制度的不同以及法律传统的差异,法人制度的内容也不完全一致。依照我国《民法通则》第36条的规定,法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。主要具有下列法律特征:1.依法定程序、法定条件而成立。2.法人具有独立的法律人格。即法人是独立于自然人而存在的民事主体,可以用法人的名义参与民事法律关系,享有民事权利并承担民事义务。3.法人的存续具有永久性。从法人的构成要件上看,我国《民法通则》第37条规定,一个法人应当具备下列要求:1.依法成立;2.有必要的财产或经费;3.有自己的名称、组织机构和场所;4.能独立承担民事责任。根据《民法通则》,我国企业法人须有独立经营的财产;机关事业单位虽然没有独立经营的财产,但有满足其工作需要的独立经费;社会团体法人中有的是通过自筹资金形成的独立财产,有的则是依靠国家的财政拨款作为独立的活动经费的。“有必要的财产或经费”是法人独立享有民事权利、履行民事义务、承担民事责任的物质保障。如果法人没有必要的财产或经费,债权人就面临无法预见的风险,易产生欺诈行为,故法律规定法人必须要有财产或经费,其目的主要是为了保护债权人的利益。

    法人财产权的概念实质上是法人作为财产所有人,可以依法按照自己的意志通过对其所有物进行占有、使用、收益和处分等方式,独占性支配其所有物并排斥他人非法干涉的永久性权利,归根结底就是一种所有权。而所有权是物权制度的基本形态,是其他各种物权的基础,所有权以外的物权,都是由所有权衍生而来。财产所有权制度演进发展到今天,已成为现代社会一项重要的法律制度,从其直接层面而言,至少发挥着以下两大社会功用。第一,稳定和维护社会经济秩序。所有权是对于物的独占支配权,从法律上充分体现了物对所有人而言的最终归属,因而使财产关系特定化和趋于稳定。第二,发挥财产效用,优化资源配置。财产专有的结果,会使所有人最大限度地发挥财产的效用。同时,所有权的可转让性,确认和确定财产的动态交换关系,使财产可以依法平等、自由地在主体间流转或交换,从而使财产具有最高利用价值的倾向,实现资源的优化配置。

    二、机关服务中心的角色定位

    机关服务中心作为独立的事业法人而存在,在中央国家机关已近十年时间。其前身就是各部门的行政司(局),曾经也隶属于行政编制序列。当时,为了推进机关后勤体制改革,将后勤管理职能与后勤服务职能分开,后者则由机关服务中心承担。同时,机关服务中心以独立事业法人的面貌出现,对外开展经营服务,实现后勤服务社会化。机关服务中心经过近十年的发展,逐步规范着与机关资产管理部门的关系,在很大程度上改善和提高了服务水平,锻炼了队伍,也体会到了市场上的风险。但是,绝大多数机关服务中心还不拥有真正的法人财产权,仍然依附于机关。可以说,机关服务中心的角色定位问作者:张素青题仍悬而未决。

    同时,“皮之不存毛将焉附”的新课题出现了。如八个原国家工业局机构撤消后,留下了九个机关服务中心,在行政管理关系上归属国家经贸委机关服务管理局。这些机关服务中心原先承担的为机关服务的功能发生了比较大的变化,他们的服务对象由行政机关本身变成了一些事业单位性质的协会、联合会,以及各种各样的公司。在这种情况下,这些服务中心也面临着一个新问题,就是法人财产权的问题。一个法人不能拥有真正属于自己名下的财产权,而只拥有财产的使用权甚至是管理权,它就很难对外开展规范的经营服务。九个服务中心虽拥有原国家工业局名下的国有资产使用权或管理权,但都缺乏属于自己名下的法人财产权,很难从原来的所谓事业法人演变成企业法人,也很难在市场上发展壮大。

    三、机关服务中心应该拥有合理的法人财产权

    机关服务中心从只为机关服务到内外两面服务,再到主要面向市场为社会服务,机关也在不断地将自身的服务市场向社会公开化,包括引入社会上的物业公司管理机关办公用房,办公用品的政府采购,等等。服务中心与机关之间发生了也将继续发生着很多互动,这些互动的最终结果将是机关服务市场充分社会化,机关服务中心完全企业化。因此,机关应该帮助机关服务中心建立合理有效的法人财产权。由于机关服务中心主要承担为机关服务的任务,它所使用或管理的资产绝大部分是由中央财政投资形成或进一步衍生形成的国有资产,将其中的部分国有资产明确转化成机关服务中心名下的法人财产,应该考虑以下几方面的因素。

    第一、机关服务中心在历次机构改革中承担了部分机构改革分流人员的任务。机关服务中心既要为机关提供服务保障,还要稳定队伍。这些都需要有物质基础。

    第二、机关服务中心长期为机关服务,经营意识相对较弱,适应市场的能力相对较低。

    第三、机关服务中心使用或管理的资产很多,但大部分是和机关正常运转不可分的,如机关办公用房、机关车辆等。但如机关所属的宾馆、招待所、幼儿园和部分办公附属用房等是可以由机关服务中心直接对外开展经营服务的。

    机关服务中心究竟可拥有多少法人财产才为合理。笔者认为应该从服务中心的人员规模,可转化资产的性质等考虑,要通过实际测算,确定机关服务中心生存和发展所应拥有的人均资产规模水平。既不能把机关的所有财产转为机关服务中心的法人财产,也不能只是象征性地把少量没有多少市场价值的资产划给机关服务中心。在实际操作中,可以将有些与机关运转没有直接关系的资产划给机关服务中心,也可以通过国有资本金的形式,将有些不影响机关正常运转的资产,通过评估确定价值量,注入机关服务中心,帮助机关服务中心发展壮大,其收益可以由主管部门统一进行管理。目前,业务主管部门已经在八个原工业局的机关服务中心中开展试点工作,研究制定一套完整有效的操作方案,切实解决机关服务中心的法人财产权问题。(作者:国管局房地产管理司办公与业务用房管理处)