对物业管理立法的探索

对物业管理立法的探索
张永汉　宋　宁

　　物业管理是指一切关于房屋地产开发、租赁、销售及售租后的服务。从狭义上讲,物业管理是物业管理者受物业所有人的签约委托,按照国家法律和管理标准行使管理权,运用现代管理和先进的维修养护技术,以经济手段管理物业,从事对物业的养护、修缮和经营,并为使用人提供高效优质价廉的服务,使物业发挥最大的使用效益和经济效益。物业管理的基本内容包括房屋及其设备的维护与管理,物业辖区的专项管理。本文拟对物业管理立法问题谈几点看法。

    一、对物业管理立法的释义

    物业管理的定义,在立法上应涵盖以下四个要点:第一,物业管理是法律规范的行为。它是物业所有人与物业管理者之间的一种契约行为,这种约定一经签订,就形成了双方共同承担的法律责任;第二,物业管理是经营性行为。经过物业所有人的授权,物业管理者以经济手段从事管理和服务,使物业既发挥使用效益,又产生经济效益;第三,物业管理是授权行使管理权。物业所有人对物业管理者一经授权,物业管理者即对授权范围的物业行使管理权;第四,物业管理的内容一般应包括对物业的养护、修缮和经营。实践中的物业管理,泛指狭义的物业管理。党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出“进一步发展以经济适用住房为重点的房地产业,推广和规范物业管理”。可见加快物业管理的立法,规范物业管理的市场主体、准入机制、管理内容、管理标准、费用参考标准、结算机制等,是研究的重要课题。

    二、物业管理的历史、现状与法律缺陷

    物业管理公司,最早出现在工业化发达的英国,也不过40年的历史。但由于其具有高效、先进、保障性强的优点,已迅速普及到世界各国,法律制度越来越完善,一些市场经济发达的国家完全实现了物业管理的专业化、法律化。我国香港的物业管理,学习英国的先进办法,实现专业化已有30多年的历史,积累了相对丰富的经验,并对我国内陆物业管理专业化起到了示范和引导的作用。1981年3月,深圳涉外住宅小区“怡景花园”成立了物业管理公司,开创了祖国大陆物业管理的先河,并取得了成功经验。随着我国市场经济的发展,深圳物业管理专业化经验得到广泛的推广,在我国迅速形成了以社会化、专业化、市场化(简称“三化”)为标志的物业管理体制。上海、广东、海南等地率先实现了物业管理“三化”,并出台了地方性物业管理法规。在北京,一些院校、部队、机关大院也从单位管房子的状况下解脱出来,迅速朝着物业管理“三化”的方向发展。北京市政府办公厅领导和机关事务管理部门的同志,也对机关物业管理给予了积极地关注,1998年底,支持机关服务中心成立了物业管理公司,启动了专业化管理。去年在对物业管理专门调查研究的基础上,结合职工宿舍管理的实际,制定了《关于加强职工宿舍物业管理和服务的检查标准》,对房屋完好状况、绿化物保持状况、设备正常运转状况、零修及时率状况、住户满意状况等方面提出了可考核性地标准,使物业管理工作有了一个可操作性的规章。但是,从物业管理的理论实质与实际管理的需要两方面来看,当前的物业管理还存在比较严重的法律缺陷。物业管理的实质意义和物业管理的实际需要是基本一致的,都要求物业管理由行政事务性管理向专业经营性管理转变;由按传统的行政管理方式运作向按照市场经济的法则运作转变;由单位管房向企业管理物业转变;由为职工提供福利的目标向实现物业效益的最大化目标转变;由政治性保障要求向法制化保障要求转变。上述5个转变方面,集中要求物业管理不但要实现社会化、专业化和市场化,更要实现法律化。在实现法律化上目前尚有很大不足,大体有以下缺陷:

    (一)物业管理当事人的法律地位不明确。物业管理,涉及业主(产权单位或个人)、业主委员会、物业管理公司,这些人都为物业管理的当事人。尽管国家和各地出台了一些规范物业管理的法规、政策,但由于缺乏一部国家的大法和相应的行政法规,当事人的权利、义务没有法律明文规定,在实际管理中发生的大量侵权和矛盾纠纷不好解决,用行政手段解决已不适应,而司法机关也缺乏解决处理问题的法律依据。例如,居民反映建设单位使用的水泵噪音超标,影响居民身心健康问题,应该由谁提起诉讼,诉讼对象是谁,诉讼程序怎样进行等都不明确,影响问题的解决。由于物业管理当事人不明确,诸如家庭装修破坏主体引发安全隐患,建设或装修遗留物堵塞暖水管、雨水管、排污管道引发的影响居民取暖、屋漏、排污堵塞等问题,都不好解决。立法应该解决业主及业主委员会的权利义务问题和物业公司的权利义务问题。
    (二)物业管理的准入程序不明确。物业管理涉及业主对物业公司的委托,应当采取公开招标或者谈判比较选择的方式准入。目前,物业公司的资质、专业化水平、队伍素质、管理经验等参差不齐,五花八门。特别是从机关单位管房体制下分离出来的物业公司,社会化程度不高,专业化水平低,必须有质的飞跃,才能达到法律准入的要求。由于缺乏法律的规范,不但物业公司没有规范管理的紧迫感、责任感,就连业主也不明白自己应该花多大的价钱,享受到哪个级别的物业管理。立法应该解决物业公司的准入最低标准,而且对不同资质的物业公司规定其应具备什么条件,应提供什么样的管理,进而规定其可以参与什么档次的物业招标。一旦签约,行业管理部门和司法的监督将依此作为检查和诉讼裁决的依据。

    (三)物业管理的管理程序不明确。目前,物业管理的委托形式多种多样,有协议书、有会议纪要、有行政领导批示、也有依据地方法规签定合同的。从全国大市场概念上讲是不规范的,一些纠纷解决起来,法律效力不同,对各方行为的约束力也不同。立法应该解决全国统一制式书面合同,并明确补充合同效力和合同的变更、中止或者终止条件与法律后果。

    (四)物业管理的质疑与投诉程序不明确。业主对物业管理有意见或者建议,甚至认为物业公司有侵权行为时,应当有可循的投诉程序与途径。物业公司对业主的意见或者建议应限定时间作出书面或者其他业主能够接受的形式的答复。司法机关对业主的的诉讼在什么情况下介入,什么情况下调解也应由法律来规范。而物业公司制止业主非法装修、催还欠费、解决公共部位纠纷和社区安全纠纷等也需要明确的诉讼程序。这些也急需立法研究并尽快出台法定性规范。(五)物业管理与监督的责任不明确。对物业管理的监督,是作好物业管理的重要环节。目前,基本实现了业主和行政部门对物业的监督,但监督的程序尚不规范。对物业管理的监督还必须包括社会监督和法律监督,比如,房屋土地管理部门应参与物业管理的监督,治安、环保、供水、供电、供暖等部门也应有监督的责任和权利,立法应规范物业管理的监督问题。立法还必须明确物业管理当事人的法律责任,对业主及业主委员会和物业公司任何一方的违法行为与法律后果作出明确的规定,以便依法实施物业管理。

    三、加强物业管理立法的宣传和基础性工作

    物业管理立法的首要工作,是宣传物业管理新观念,全力推动物业管理。长期以来住房是福利,受这种福利思想的影响,在人们的观念中,房是“公家”的,管什么,怎么管现在仍都是“公家”的事。这种思想观念,严重阻碍着物业管理的社会化、市场化、专业化和法律化。在我国加入世贸组织之后,机关后勤的改革步伐加快,物业管理已成为后勤改革的重点。从物业管理的立法意义上来讲,要求人们对物业管理应确立以下观念:一是机关后勤社会化客观上要求物业管理社会化。机关后勤社会化的实质,就是要突破传统的计划经济体制,使服务职能发展为第三产业,走向服务市场,与社会融合。物业管理是一种服务,这种服务要有明确的标准,必须规范化,它应是在工商部门注册登记,具有独立法人地位的经营性经济实体。二是社会主义市场经济体制需要物业管理市场化。物业管理,一般是集管理、经营、服务为一体的有偿服务。业主在拥有了自己的产业后,对保持房屋和附属设施的完好,以达到保值、增值的理念已逐步树立,使物业管理的好坏成为业主关心的问题。这就要求物业管理必须依照合同进行,业主及业主委员会同物业公司建立一种市场经济的新型关系,即契约关系,成为法律地位平等的主体。三是城市社区建设的高标准和居民生活水平的不断提高需要物业管理的专业化。随着国家经济的发展,机关办公条件和居民住房条件不断提高,国家对社区建设也制定有明确标准。物业公司在实现“环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化文明小区”中必然有重要地位和作用。物业公司要想在市场上有竞争力,就要实现管理的专业化,锻造一支技术过硬的队伍,以优良的作风,提供优质的服务,创造优美的环境,达到文明社区所需要的管理和服务。

    其次,要研究解决物业管理中的实际问题,做好物业管理立法的基础性工作。笔者认为,应研究解决好以下问题:一是深化住房制度改革。要抓紧研究制定出售经济适用住房、已售公有住房上市、职工二次购房等政策,完善住房基金管理办法,制定出台住房补贴政策,建立住房信息网络。这些是物业管理最基础的工作,直接影响物业管理的启动。二是完善建管衔接政策。物业管理工作,第一步就是从建设单位手中接受物业,能不能有效管理,与建设单位的衔接有很大关系。实践中,有的工程质量差,有的配套设施质量差,有的工程遗留问题多等,使建设与管理不能有效衔接,给物业管理带来许多困难。要做好物业管理,就必须制定建管衔接的有关政策。三是明确产权关系。物业公司受产权人的委托进行管理和服务,应以产权明晰为管理基础。目前各地在办理房屋产权上仍然存在一些问题,特别是住宅小区房屋的共用部位、共用的设施以及小区配套的房屋、设施设备、道路、场地等产权的界定尚未明确,其责任、权利、利益的不确定,给物业管理和收费带来困难。四是建立业主与物业公司双向选择的机制。积极营造物业管理环境,加快物业公司规范化、专业化发展步伐,使物业公司具有较强的竞争能力。同时,制定物业管理检查标准,加强对物业公司的检查监督。通过创造竞争环境,使业主和物业公司都有选择的权利。五是规范物业管理收费。长期以来,由于没有一套行之有效的收费办法,物业公司一直遇到收费难的困惑。在实际工作中,行政部门考虑到职工现行的工资中住房消费含量低,对物业管理的消费定价主要考虑居民的承受能力,收费标准低于成本核算,物业公司亏本经营,举步维艰。有的迟迟不能实现物业管理,仍然由单位管房,也是由于这个原因。同时,一些地方出现了多收费、少服务的问题,引发了业主的不满。因此,应制定明确的物业管理收费政策,使不该收费的项目得到制止,应该收费的有保障。

    综上所述,机关物业管理要在社会化、专业化、市场化的基础上,向法制化方向发展。物业管理社会化是基础,专业化是客观要求,市场化是必由之路,法制化是方向。说到底,市场经济是法制经济,为了提高物业管理的水平,必须建立健全与市场经济相适应的物业管理制度和办法,使之有章可循。这些制度和办法最终则应以法律的形式出现,从而体现出物业管理的社会化、专业化、市场化、法制化相统一的更高水平的管理。(作者单位:北京市行政服务中心)