从德国、瑞典、芬兰中央政府机关事务工作中得到的启示(深化后勤体制改革)

从德国、瑞典、芬兰中央政府机关事务工作中得到的启示

 

　　德国、瑞典、芬兰中央政府机关事务工作从职能配置、管理体制到工作方法及法制环境,都有值得我们学习和借鉴之处。通过考察,我们了解到了三国中央政府机关事务工作的基本情况,得到了很多启发,同时深深感到:逐步实现管理科学化、保障法制化、服务社会化,对于促进我国机关事务工作更加适应社会主义市场经济的要求,提高我国机关事务工作水平,具有决定性的意义。

 

    一、关于三个国家与我国机关事务工作的根本区别

 

    通过考察,我们认为,德国、瑞典、芬兰等西方发达国家的机关事务工作与我国机关事务工作有两个根本性的区别:

    (一)这些国家机关事务工作有良好的法制环境,不论实行机关事务集中管理体制还是实行分散管理体制,都必须按照有关法律制度进行工作,分散管理不会导致部门各自为政、机关事务政策和标准不统一等问题。我国机关事务工作的法制环境薄弱,机关事务分散管理容易导致部门各自为政、资源浪费等很多弊端,加大社会公共管理成本。

 

    这些国家对政府资产管理、政府采购、机关后勤服务等机关事务工作的法律制度比较健全,监管到位,人们的法制意识很强,机关事务工作的透明度较高,一切按照有关法律制度行事。因此不论是在如瑞典、美国、加拿大那样的机关事务集中管理体制下,还是在如德国、芬兰那样的各部门自行管理本部门机关事务工作的分散管理体制下,都按照有关法律制度进行工作,不会影响有关法律制度实施的一致性,不会出现各自为政、机关事务政策和标准不一的现象。尽管如此,为了提高资产和经费的使用效率和效益,减少行政经费支出,降低行政成本,不仅在实行机关事务集中管理体制的瑞典、美国、加拿大,而且在实行机关事务分散管理体制的德国和芬兰,都对政府资产、机关事务政策和其他一些机关事务工作进行了高度集中的统一管理,体现出较高的管理科学化水平。

 

    由此可见,加强资产、政府采购、政策标准等机关事务工作的集中统一管理是十分必要和重要的。

 

    (二)这些国家政府机关没有众多的后勤服务设施、设备和庞大的后勤服务队伍,我国则相反,机关以自我服务为主、后勤服务设施、设备众多,服务队伍庞大。

 

    这些国家经济发达,政府机关经费比较充裕,市场比较完善,供应充足,机关所需后勤服务都能够从市场上购买获得,相应地,政府采购成为机关事务工作特别是获得各种后勤服务的主要方式,经济和法律手段成为管理后勤服务的主要手段。居民收入水平高,社会保障制度健全,公务员生活服务基本不需由机关提供。因此,政府机关不需要大量的后勤服务设施、设备和队伍。

 

    我国机关事务工作形成和发展于革命战争年代和计划经济体制下,在市场不发达、居民收入水平较低、社会保障制度缺乏的情况下,承担了大量的机关办公保障服务任务和干部职工生活服务任务,形成了大量的后勤服务设施、设备和服务队伍。虽然经过了多年的机关后勤体制改革,但这些后勤服务设施、设备和服务队伍仍然是机关的一部分,仍然承担着机关的主要后勤服务任务。

 

    这两个根本区别,体现出法制环境和资产、机关事务政策等统一管理对机关事务工作的重要性;反映出我国机关事务工作法制薄弱,管理水平还不高,以服务社会化为方向的机关后勤体制改革需要继续深化;同时也说明,我们对机关事务工作发展方向的认识是正确的,逐步实现管理科学化、保障法制化、服务社会化是提高我国机关事务工作水平的正确道路。我们应该坚定不移地加强资产、政府采购、政策标准等机关事务工作的集中统一管理,推动机关事务法制建设,加快机关后勤体制改革的步伐,大力促进机关后勤服务社会化。

 

    二、关于三个国家的机关事务管理体制

 

    (一)德国、瑞典、芬兰中央政府机关事务管理体制如下:

 

    1 德国:联邦政府机关事务工作实行分散管理与集中管理相结合的管理体制。分散管理表现在联邦政府各部门按照统一的法律制度,负责自身除房地产外的其他资产管理、部分采购事务、经费预算和执行、办公用房物业管理、后勤服务等机关事务工作。集中管理表现在财政部负责行政经费预算和支出统一管理、办公用品统一采购、公务用车编制管理、办公用房产权统一管理;交通和建设部负责办公用房统一建设和修缮;内政部负责各部门共同需要的一些服务项目的采购,按照各部门的委托进行货物集中采购。实际上,大部分资产和采购事务是集中管理的,只是分别由财政部、交通和建设部、内政部负责,没有—个统一、专门的机关事务主管机构。

 

    2 瑞典:中央政府实行机关事务统一管理体制。首相府行政事务管理局是中央政府机关事务主管部门,负责制定行政经费预算,管理和集中支付行政经费,协助各部门租赁办公用房并负责统一管理,负责办公物品采购,负责中央政府各部门信息技术管理,负责各部门人事官员管理,负责中央政府档案管理,通过统一招标为各部门提供保洁、保安等服务。

 

    瑞典首相府行政事务管理局的业务范围涵盖了现代社会条件下政府行政事务管理的各个方面,包括行政经费管理、政府采购、办公用房管理、后勤服务、信息技术、人事、情报资料、档案图书。

 

    3 芬兰:中央政府房地产实行高度集中的统一管理体制,其他机关事务实行分散的管理体制。将房地产分为长期使用的和可交换、出售的两部分,由国家固定资产局负责统一进行商业化运作管理,国家机关使用房地产交纳租金,国家固定资产局负责对办公用房产权、建设、维修、物业实行“一条龙”管理和服务。其他机关事务工作由各部门按照有关法律制度自行管理。

   

    (二)认真研究上述三国中央政府机关事务管理体制并联系到我局以前考察过的美国、加拿大等国家的机关事务管理体制,从中可以概括出如下共同点:

 

    1 在这些西方发达国家,不论是在机关事务统—管理体制下,还是在分散管理体制下,政府办公使用的房地产的管理都是集中统一的。办公使用的房地产是机关事务管理的重点,这部分资产管理好了,对于保障政府机关正常运行,节约行政支出,降低行政成本,具有重大意义。因此这些国家不约而同地对政府办公使用的房地产实行了集中统一管理。

 

    2 统一管理体制中有分散,分散管理体制中有统一,集中与分散相结合;没有设置专门的机关事务主管部门不等于没有集中管理,设置了专门的机关事务主管部门不等于没有分散管理。

 

    一是体现在有的国家如德国、芬兰没有设置统一的中央政府机关事务管理机构,但在有关部门中分别设置了统一管理某一方面机关事务工作的下属机构,如德国财政部所属采购局和联邦资产管理局、内政部所属采购局和联邦行政事务管理局、交通和建设部所属联邦公共建设管理局,芬兰财政部所属国家固定资产局。

 

    二是体现在大多数机关事务工作有统有分。各国对机关事务工作统一管理和分散管理的内容不同,但大都实行集中与分散相结合。如办公用房管理,德国对办公用房实行统一管理,但分别由财政部、交通和建设部负责产权管理和建设、维修管理,各使用部门负责物业管理;瑞典中央政府基本没有政府拥有产权的房屋,各部门自行到市场中租赁办公用房,租金列入部门行政经费预算,行政经费由首相府行政事务管理局集中管理、统一支付,办公用房租来后交由行政事务管理局统一管理。再如政府采购,德国联邦政府机关办公设备、办公用品、办公家具和后勤服务的采购是集中和分散相结合的,集中采购分别由内政部和财政部负责,分散采购由各部门自行办理;瑞典一般办公设备、办公家具、办公用品的采购由首相府行政事务管理局统一负责,各部门有特殊需求的办公设备、办公家具的采购由各部门自行办理;芬兰政府采购是由各部门分散进行的,但芬兰中央政府正在酝酿政府采购制度改革,加强集中采购力度,降低采购成本,进一步提高政府采购的透明度。我们接触到的德国、瑞典、芬兰财政部和机关事务主管部门的官员都不赞成过度的分散采购,认为过度的分散采购加大了采购成本,主张扩大集中采购规模和范围。

 

    3 议会、中央政府等国家机关的机关事务工作不象我国中央国家机关这样各系统自成体系、自行管理,而是统一的,不仅遵守一样的法律制度,而且该纳入统一管理的全部纳入统一管理。

 

    4 政府采购执行统一的法律制度,但在政府采购的执行中,货物、服务与工程采购是分开的,因为货物、服务采购与工程采购在内容和招标采购方法上差异较大,而且由于房地产管理自成体系,更难以将三者放在一起操作。

 

    (三)参考德国、瑞典、芬兰等西方发达国家中央政府机关事务管理体制,根据我国特别是中央国家机关的实际,合理设计中央国家机关事务管理体制,合理确定统一管理和分散管理的内容,以提高资产使用效率和效益,消除实际上存在的资产分散管理体制造成的弊端,节约经费支出,降低行政成本,是我们考察、分析和总结国外机关事务管理体制的基本目的。

 

    1 通过考察和研究,我们认为,设立专门的机关事务主管部门,加强机关资产、政府采购事务、机关事务政策标准的统一管理,建立集中和分散管理相结合的机关事务管理体制,符合我国特别是中央国家机关的实际。当前,在集中和分散管理相结合的机关事务管理体制的建设过程中,为改变机关事务管理过于分散的现状,应强调加强集中管理。

 

    2 参考上述国家中央政府机关事务管理体制,根据我国特别是中央国家机关的实际,我们认为,当前首先要继续大力加强中央国家机关以下机关事务工作的统一管理,同时也要与分散管理相结合:

 

    一是房地产的统一管理。坚决贯彻《关于改进和加强中央国家机关办公用房管理的意见》及其实施细则,加强房地产规划、基建计划、基建修缮资金和房地产权属的统一管理,加强中央国家机关办公用房等房屋的建设和大、中修工程招投标及工程监督的统一管理,加强房屋调配的统一管理,加强地产统一管理;物业管理可继续由各部门自行负责,由各部门现有房管队伍承担,相关费用列入部门预算。从长远来看,房地产管理可以逐步向市场化运作管理的方向发展。

 

    加强房地产的统一管理,将彻底改变实际上存在的资产部门所有的状况,是一项调整部门利益的工作,难度可想而知,必然是一项艰巨的任务,需要一定的时间。但我们必须坚定不移地把这项改革进行到底,而且要加快进度。因为这是当前提高中央国家机关事务工作水平、推进管理科学化、建立集中与分散相结合的管理体制的关键措施。

 

    二是政府采购事务的集中管理。我国正在推行政府采购制度,对旧的采购管理体制进行改革,传统的高度分散采购体制还没有被彻底打破,还起着很大作用,在这种情况下,大力加强集中采购是非常必要的。按照《中央国家机关全面推行政府采购制度的实施方案》,财政部负责监督管理,监察部、审计署负责监察审计监督,国管局中央国家机关政府采购中心负责组织实施集中采购目录中的项目采购,各部门自行组织集中采购目录以外采购项目的采购。在实施过程中,必须坚持扩大集中采购规模和范围,以降低采购成本,进一步提高资金使用效益;必须做好集中采购工作,按照采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求,坚持公开、公平、公正的原则,建立和完善严格的采购工作程序和规范,及时地为各部门提供优质的采购服务,这是工作成败的关键;要通过优质服务,吸引各部门委托采购其集中采购目录以外的项目。参考国外的经验,在采购操作中,货物、服务采购与工程采购应当分离。

 

    三是机关事务政策标准的统一管理。国管局出台的中央国家机关事务政策标准不少,但我们制定政策标准的水平需要提高,使出台的政策更加符合党和国家的大政方针,符合国家的法律法规,符合社会主义市场经济的要求,符合中央国家机关的实际。要加快制定那些加强和改进统一管理所亟需的政策制度,积极与有关部门协作,加大政策制度推行力度。同时要加强机关事务政策标准制度的宣传解释工作,加强机关事务法制建设研究。

 

    我们认为,加强这三方面的统一管理,是建立有效运转的中央国家机关事务工作集中管理与分散管理相结合的管理体制的最重要基础。

 

    三、关于三个国家的政府机关事务工作职能

 

    (一)德国、瑞典、芬兰中央政府机关事务工作主要职能是:

 

    1 管理政府资产。管理对象主要是房地产,包括产权管理、建设和修缮管理等;管理范围往往超出政府办公资产,包括了其他国有资产,如德国的森林资源,芬兰的大学、歌剧院、博物馆、监狱房地产等等。

 

    2 办理政府采购事务。除政府机关建设工程、办公设备、办公家具、办公用品基本以政府采购方式获得外,机关后勤服务项目包括物业管理、餐饮服务、保洁服务、公务旅行、公务交通等也基本上使用政府采购手段从市场购买。在政府采购操作中,机关办公采购与政府业务采购往往是放在一起的。

 

    3 管理政府行政经费预算和支出。行政经费一般包括办公用房物业管理费、租金,办公设备、办公用品、后勤服务等采购经费,车辆采购和租赁经费,以及差旅费等,不含人员经费。管理中央政府基建和修缮的经费预算和支出,德国联邦政府各部门办公用房基建费、维修费在部门行政经费预算中单列,芬兰这两项经费列入国家固定资产局预算。

 

    4 监督管理公务交通、公务旅行、文件印刷、保洁服务、餐饮服务等机关后勤服务。

 

    5 负责少量的国家领导人和部长服务工作,主要是领导人官邸管理、领导人和部长的专车和保安服务。

 

    6 管理政府信息技术、政府人事、公务员工资制度。政府信息技术管理在机关事务工作中的地位日益重要,任务日趋繁重。

 

    7 管理政府机关事务工作政策制度。机关事务主管部门负责贯彻实施宪法、法律法规、政府条例有关机关事务工作的规定,并据此制定中央政府机关事务工作的规定性和指导性文件。

 

    在上述职能中,政府资产管理是机关事务工作最重要的内容,政府采购是机关事务工作最重要的手段,广泛应用于机关事务工作之中。

 

    (二)显然,德国、瑞典、芬兰等西方发达国家中央政府机关事务工作职能要比我们宽泛。一是表现在上述职能中,管理政府资产产权和建设修缮工程、管理政府基建和修缮经费、办理政府采购事务、负责国家领导人服务工作、管理政府机关事务工作政策制度等职能虽与国管局有关职能有相同之处,但其对资产和基建、修缮经费管理、对政府采购事务的管理范围比较宽,大大超出了保障政府办公的范畴。二是表现在政府信息技术管理、政府人事管理、公务员工资制度管理等职能是我们所没有的,现在要把这些作为机关事务工作职能,也明显不适合我国国情。

 

    四、关于改进机关事务管理思路和管理方式

 

    为逐步实现管理科学化的目标,国管局机关事务管理思路和管理方式、方法、手段应当加以改进,不断提高工作水平。

 

    (一)改进管理思路和管理方式应该遵循的原则

 

    1 符合社会主义市场经济的要求,能够运用经济和法律手段进行管理的尽量不用行政手段;

 

    2 提高工作效率和质量;

 

    3 提高管理的透明度。

 

    (二)改进管理方式、提高管理水平的措施

 

    1 积极采用现代管理技术,大力推进信息化建设、加快在管理工作中采用信息化手段;

 

    2 建立政务公开制度,在国管局网站上公开各项行政审批的内容、对象、条件、程序、监督制约措施和办理结果;

 

    3 参考芬兰政府管理经验,实行“结果管理制度”(又称“追踪问效”制度、结果控制机制),即不看重工作过程,而是重在检查工作结果;

 

    4 大力开展深入实际的调查研究,使各项政策和措施更加符合实际,切实可行;

 

    5 制定有效措施,如人员更新、施加一定压力进行有效的培训等,不断增强全局队伍的市场意识、竞争意识,提高队伍素质。从长远和战略角度看,这是提高管理水平、促进管理科学化的根本措施。

 

    通过以上措施,不断提高机关事务管理和服务保障工作的效率和水平,确保机关事务工作与时俱进、不断创新和发展,为党中央、国务院,为中央国家机关,为广大干部职工提供更好的服务。

 

    (三)改进房地产管理思路和管理方式

 

    1 办公用房是中央政府正常运转的重要保障,德国、瑞典和芬兰均重视对办公用房的管理。改进办公用房管理,最重要的是坚持统一管理的方向。

 

    2 加强土地的统一管理,建立中央国家机关及其企事业单位土地使用价值补偿机制,是当务之急。

 

    加强土地资源的统一管理,建立土地资源价值补偿机制,可能是解决这一问题的有效办法。一是在加强中央国家机关土地资源统一管理、完善管理办法的基础上,编制中央国家机关土地资源利用规划,从整体上考虑各部门、各单位的用地需求。二是建立土地资源价值补偿机制。作为中央国家机关土地资源和土地使用权管理部门,对各部门、各单位利用自用土地进行商业开发,应当收取一定的土地使用权出让收益,收取的费用用于建立“中央国家机关土地购置和房屋建设专项基金”,专门用于办公用房和公务员经济适用房建设。建立土地资源价值补偿机制,是土地资产管理的一大进步,土地资产以价值形态进入市场交换,实现了市场条件下的动态管理,有利于更好发挥土地资产的效用,使其获得增值的机会。

 

    (四)改进国有资产管理工作思路和管理方式

 

    党的十六大确定“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”,“在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性”,这是改革开放以来党和国家关于国有资产管理的最明确的方针。我们要根据这一方针和中央行政事业国有资产的实际,改变工作思路,开拓中央行政事业国有资产管理的新思路,建立中央行政事业国有资产管理的新体制和新的管理方式、工作模式。

 

    1 根据中央行政事业国有资产中固定资产比重最大、而房地产在固定资产中比重最大的实际,国有资产管理的重点应该放在房地产管理上,可将国有资产管理与房地产管理部门合二为一。

 

    2 实行分级管理体制,调动各系统、各部门的积极性,合理划分中央国家机关各部门、各单位的国有资产管理权限。

 

    (五)改进政府采购工作

 

    在政府采购活动中,要重视贯彻效益和效率相统一的原则,可以利用以下手段提高采购工作效率和服务质量:一是充分运用现代信息技术,尽快建立和完善政府采购信息化管理系统,开展电子商务,进行网上招标采购,以提高工作效率,降低采购成本。二是逐步完善多样化的采购方式,充分利用小额采购智能卡等方式,为中央国家机关各部门提供优质、方便的服务。

 

    五、关于机关后勤体制改革和后勤服务社会化

 

    德国、瑞典、芬兰等西方发达国家机关后勤服务工作的共同特点是:1 后勤服务大部分依靠市场提供,机关自身不供养服务队伍;2 后勤服务管理手段基本是法律和经济的;3 机关只有少量后勤管理、服务人员,负责采购、财务管理、资产管理、服务合同管理和服务质量监督及专车司机、领导人保安、草坪修整等少量后勤服务工作。这是值得我们借鉴的机关后勤服务模式。

 

    (一)要按照国务院办公厅转发国家计委《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》,提出促进并规范机关后勤服务机构改制为独立法人企业的政策意见,加快推进后勤服务社会化,加快中央国家机关后勤体制改革的步伐。

 

    (二)寻找机关后勤体制改革的突破口,成熟一个项目推广一个。

 

    1 公务用车:德国联邦政府部门只有少量专车并配有司机,供政府领导人和部长、国务秘书(即副部长)公务活动时使用。领导人和部长、国务秘书不担任现职时不再使用专车。政府部门其它人员公务用车都使用通过招标选定的出租汽车公司的出租车,政府部门的一些重大活动用车也租用招标定点出租汽车公司的车辆。瑞典中央政府只有首相有官邸和专车,大臣在公务活动时享受公车服务,其他人都要自己解决公务用车问题,政府不提供公务用车服务。

 

    我国机关公务用车数量很大,运行保养成本很高,财政负担很重,这是众所周知的事实,公务用车制度应该改革,也已成为广泛的社会共识。有的地方政府机关、中央国家机关有的部门早已进行了一些改革尝试。如内蒙古鄂尔多斯地税局2003年进行了公务用车制度改革,将70多台公务用车全部拍卖,实行公务交通费补贴的办法,节约交通经费40%左右,堵塞了公务用车上的漏洞,从源头上防止了“车轮上腐败”的发生。北京市市政三建公司去年取消了大部分公务用车,改为发放公务用车补助;取消的公务用车先在本单位员工中竞价拍卖,若本单位无人购买,再向单位以外人员出售;对保留的少量接待用车和班车,严格使用审批制度,实行乘班车人按运行公里交费的办法。一年来,节约各种开支60多万元,比改革前同期少支出三分之一以上的公务用车费用,而且过去相互攀比、追求高档公务用车的现象自行消失。

 

    鉴于公务用车制度改革在我国已经具备一定的社会基础,建议审慎地制定中央国家机关公务用车制度改革方案,报请国务院审批。可以参照德国、瑞典的经验,保留副部长级以上干部专车,取消其他公务用车,实行公务用车补贴办法。为防止因发放补贴造成公务员收入上涨过多,引起社会反响的问题,可将补贴作为交通费预算,由各部门自主分配给下属厅局掌握使用。一般公务用车和班车、会议临时用车、大型活动临时用车采用招标选择定点出租汽车公司、使用出租车的办法解决。

 

    2 机关餐饮服务改革:德国政府机关餐饮服务的模式是,机关提供场地(产权为政府所有),通过向社会公开招标选择租赁经营者;经营者按照政府提出的供餐标准为公务员提供午餐;政府对机关食堂有统一的政策,各部门设有食堂管理委员会,负责执行联邦政府对机关食堂的统一政策,对经营者的服务进行监督管理。

 

    我国劳动和社会保障部2002年以招标方式选择社会专业供餐公司为机关职工提供餐饮服务,实现了机关餐饮服务社会化。餐饮服务质量发生了可喜的变化,饭菜品种丰富,服务态度大大改善。食堂临时工全部清退,管理人员由7人减为2人。劳动与社会保障部与供餐公司形成了监管与被监管的关系,部里成立了生活委员会,把“机关干部满意率”指标与供餐公司的经济效益直接挂钩,不定期地组织就餐人员进行民意测验,从制度上保证机关职工参与伙食监督管理。机关服务局确立了“以监管为主,在监管中合作,在合作中监管”的原则,制定了加强监管确保服务质量的具体措施。这一改革赢得了机关职工的赞许。

 

    劳动与社会保障部的经验说明,类似德国那样的机关餐饮服务模式在我国是有生命力的。机关自办食堂,供养了大批人员,饭菜质量不高,服务态度一般,更重要的是成本过高。一些食堂不负担房租,还要亏损。可把机关食堂作为机关后勤体制改革的一个突破口,认真分析研究劳动与社会保障部的经验,在中央国家机关加以推广,首先在在岗正式职工不多、大部分员工为临时工的机关食堂中推广。

 

    3 机关宾馆招待所改革:德国统一后,将原东德政府的招待所全部拍卖;鉴于一些联邦政府部门在波恩办公,内政部在柏林开办了一个宾馆,接待联邦政府机构人员到柏林出差人员,并承接联邦政府机构的一些职业培训、岗前培训和继续教育培训任务。

 

    中央国家机关宾馆招待所在机关后勤体制改革中起步较早,改革成效显著,基本上实现了企业化管理和自收自支,有条件加快改革步伐。

 

    中央国家机关宾馆招待所或者其他后勤服务机构如果改制成为独立法人企业,完全自主地进入市场竞争,一家一户的现状恐怕难以有所作为。法国索迪斯公司是一家拥有30多万名员工、业务遍及全球、年销售收入高达110亿美元的,专门为办公楼里的上班族、企业、学校、医院等提供餐饮、庆典、宴会、清洁、洗衣、园艺、保安、技术维修等后勤服务的集团公司,该公司已在中国开展业务。我们认为,机关后勤服务机构改革进入市场,参与市场竞争,不组成企业集团,一家一户小打小闹,是难以有很强的生命力和竞争力的。(国管局赴德国、瑞典、芬兰政府机关事务工作考察团)