加强和规范行政事业单位 国有资产管理的几个问题(深化后勤改革)

加强和规范行政事业单位 国有资产管理的几个问题

  　加强和规范行政事业单位国有资产管理,是深化国有资产管理体制改革的重要内容,也是机关后勤改革与发展面临的新课题。根据深圳市领导决定,从2002年下半年开始,深圳市机关事务管理局对市属行政事业单位的非经营性国有资产(不动产)进行了全面清理,并针对存在的问题提出了深化改革的意见。从工作实践看,加强和规范行政事业单位国有资产管理,必须重视和解决好以下几个问题:
    一、必须建立切合实际的管理模式
    长期以来,计划经济体制下的行政事业单位非经营性国有资产,基本上是谁建设、谁使用,谁使用、谁管理。管理体制不健全、资产形成机制不完善、资产配置不合理、产权管理不规范、法规制度不健全等,已成为资产管理和使用中存在的普遍问题。政府不能充分代表国家行使资产所有者的权利,对国有资产的购建、配置实行跨部门、跨行业调控,各占有使用资产的单位实际上行使着资产的所有权、使用权、收益权和转让权。这种分散管理的体制和模式,已无法适应经济社会发展和机关廉政建设的需要,必须进行改革。针对我市市属行政事业单位国有资产的现状和特点,我局在统一清理、摸清家底的基础上,根据国家国有资产管理的方针、政策,结合实际,提出对现行管理体制和管理模式进行改革的两个方案。第一个方案是实行“管产权”的管理模式。由市政府授权市机关事务管理局统一管理市属行政事业单位非经营性国有资产产权,代表市政府行使资产所有者的权利,使用资产的各行政事业单位负责对本单位及下属分支机构的非经营性国有资产进行日常管理,并承担保障资产安全完整的责任。在市机关事务管理局设立“市属行政事业单位国有资产管理处”,负责统一办理产权登记,制定非经营性国有资产管理的规章制度并监督实施。第二个方案是实行“管产权与管资产相结合”的管理模式。由市政府授权市机关事务管理局统一管理行政事业单位非经营性国有资产,在市机关事务管理局设立“市属行政事业单位国有资产管理处”和“资产运营中心”,统一管理非经营性国有资产产权,统一调整分配,并对各单位资产使用情况进行监督管理;同时在保证需求的前提下,负责对富余办公用房、培训中心和“非转经”资产进行经营管理,保障资产安全完整并实现保值增值。深圳市领导充分考虑本市实际,并在综合两个方案利弊的基础上,确定了对行政事业单位国有资产实行分级授权管理的方案。即在管理模式上,按照宏观管理与具体管理相结合、资产所有权与使用权相分离的原则,对非经营性国有资产实行授权管理与委托管理。明确市财政局为市属行政事业单位国有资产主管部门,授权市机关事务管理局统一管理市属行政事业单位非经营性国有资产;委托市卫生局等单位分别对本系统占有使用的资产进行专项管理;占有使用资产较多的自收自支、企业化管理事业单位,由市财政局直接授权其经营管理。各单位对占有、使用的非经营性国有资产,承担日常管理和保障资产安全完整的责任。在管理体制上,实行产权政府所有,管理部门分级监管,单位使用、企业化管理事业单位自主经营的管理体制。在市财政局和市机关事务管理局分别设立管理机构,加强对资产的宏观管理和日常管理。各单位占有使用的非经营性国有资产,统一由市机关事务管理局和各委托管理部门代表市政府办理产权登记(国家法律、政策另有规定的除外),资产处置,按权限分别由市机关事务管理局和各专项资产管理部门报市财政局审核后,报市政府审定。建立由资产宏观管理部门、专项资产管理部门和资产使用部门组成的国有资产分级授权管理体制,解决了以往资产管理职责不明、权责不清的问题,明确了管理机构和资产管理、使用单位的权责关系;实行授权管理与委托管理,既实现了资产所有权与使用权的相对分离,又与国家财政部门主管行政事业性单位国有资产的体制相一致,有利于建立健全监督机制,真正把国有资产管住、管好、管到位。
    二、必须紧紧抓住产权管理这个核心
    我们认为产权管理是资产管理的核心,只有紧紧抓住产权这个核心,并围绕这个核心开展工作,才能抓住主要矛盾,才能提纲挈领,许多问题也才能迎刃而解。做好产权管理工作,首先要调查研究,对存在的问题进行认真分析,掌握基本情况。据统计,我市市属行政事业单位一千多栋物业大楼,只有少部分办理了房地产证,办证率仅为18.8%,大部分物业土地使用合同、工程结算单等资料欠缺,有的根本没有办理工程质量验收和消防安全验收,房地产证难以办理。通过分析研究,我局总结归纳出十大类问题,并带着问题分别走访了市规划国土局、建设局、消防局、质检站、城建档案馆和各区国土分局,征求产权管理部门意见,为下一步做好产权登记管理打好基础。其次,对各种问题进行分类梳理,研究制定具体对策和解决办法。为防止资产流失,我局从解决产权问题入手,了解掌握每个建筑物的产权情况。对无法办理产权证的物业进行了分类统计,对产权资料不齐、产权权属不清、产权纠纷不断等问题进行分类研究,针对不同情况,提出具体对策和解决办法。同时按轻重缓急、难易程度确定工作步骤和工作重点,并对每项工作提出时间和质量要求,责任到人,保证各项工作稳步推进。第三,确定办理原则和工作程序,明确任务,落实责任。成立了由分管副市长为组长的房地产证办理工作领导小组,协调市规划国土、建设、质检、消防等部门召开房地产证办理工作会议,共同研究办理原则和工作程序。会议确定了特事特办、先易后难的原则,并制定了13项具体措施和办法,落实了办证所需经费。目前,房地产证办理工作中涉及规划国土、建设、质检部门审核补办的有关事项和办理程序,已报市规划国土局和市建设局审核。核准后,将大大提高工作时效,解决长期以来产权资料不齐、房地产证难以办理的难题。第四,区分不同情况,分类处理好各类实际问题,确保国有资产安全、完整、不流失。针对存在的问题,我局采取有力措施,加大力度,加强和规范产权管理。一是对市直机关单位的非经营性国有资产收益进行统一收缴,上缴市财政,纳入专户管理,实行“收支两条线”。二是按人均19平方米标准,重新核定各单位办公用房面积,富余办公用房由市机关事务管理局收回统一管理,调余补缺。三是对涉及法律纠纷的房产进行跟踪了解,掌握债权债务情况,确定专人与市法制局一道调查取证,并参与案件诉讼过程,代表市政府行使资产所有者权利,最大限度地争取利益、减少损失。四是对各单位所办社团组织和未脱钩企业无偿占用的房产一律予以清退或按规定收取租金。五是对未结算的房地产项目,责成原建设单位限期结算;因增加建筑面积或更改设计方案欠付工程款、地价款的项目,由资产管理部门分类核实后,报市政府专题研究。六是积极协调市消防局,对一些建设时间较早、消防安全设施不符合现行规范和标准的建筑物,按照既不违反规定、又有利于加强管理的原则,共同研究解决办法。七是对一些确因客观原因,不能出具消防验收证明或涉及法律纠纷暂无法办理房地产证的物业,建议市规划国土部门先予冻结,待问题解决后再行办理,并停止受理其他行政事业单位的产权初始登记。
    三、必须把国有资产管理纳入法制轨道
    深化行政事业单位国有资产管理改革,必须从建章立制入手,对以往的规章、办法进行清理,建立、完善符合现行管理体制的一系列法规制度,把资产的形成、管理、使用、调配、处置等纳入法制轨道。这既是深化国有资产管理体制改革的客观要求,也是市场经济条件下,依法行政和后勤保障法制化的重要内容。近几年来,我市一直重视加强行政事业单位国有资产管理工作,特别是在统一清理后,把加强和规范行政事业单位国有资产管理纳入了市政府内部事务管理九个法定化的目标之一,今年又列入了《深圳市2003年改革计划》和党风廉政建设责任制重点工作,我局会同市法制局、财政局,先后制定了《党政机关事业单位办公用房配置标准》和《办公用房装修标准》。严格按国家规定,核定各单位办公用房使用面积,严禁超标准装修办公用房;同时,对富余办公房进行调余补缺,为在外租房办公的单位和部门安排解决了办公用房,节约了大笔租房经费。今年,我局又起草了《市属行政事业单位非经营性国有资产管理暂行办法》,进一步规范管理行为。该《办法》修订完善报市政府审定后,拟先以政府规章的形式颁布实施,在实践中取得经验,不断完善后,再报市人大审议,争取通过市人大立法。初步建立起我市行政事业单位国有资产管理的法规体系。建立健全国有资产管理的法规制度体系,是一项复杂的系统工程。作为承担行政事业单位国有资产管理职能的机关事务部门,在法规制度建设方面要着重抓好以下几项工作:一是要研究制定国有资产管理的综合性法规、规章,确保管理工作规范化、制度化。二是建立科学规范的资产形成机制,建立非经营性国有资产形成审核制度,对超过一定金额的大额资产的投资、购置进行决策前审核,防止资产形成的随意性。三是建立资产使用、管理责任人制度,明确管理职责和管理权限。四是制定“非转经”资产和培训中心收益管理办法,按有偿使用原则征收资产占用费。真正做到依法行政、依法管理。
    四、必须加强国有资产管理工作中的组织协调
    对行政事业单位非经营性国有资产进行规范管理,是一个从无序到规范、从分散到统一的过程,涉及面广、政策性强、难度大,需要各单位、各部门的大力支持和积极配合,需要从工作计划的落实、改革方案的实施、管理制度的制定等方面认真做好组织领导与协调工作。(一)加强组织领导,采取有力措施,保障各项工作落到实处。我市在清理行政事业单位国有资产时,专门成立了以主管副市长为组长、市纪委主要领导为副组长的清理工作领导小组,抽调纪检、监察、审计部门的有关人员共同组成工作组,由我局牵头负责落实,同时对每项工作提出了纪律要求,确保了清理工作的顺利进行。在房地产证办理、法规制度建设等具体工作中,都需要积极协调有关职能部门,广泛征求有关单位的意见和建议。只有这样,才能使改革方案更切合实际,工作计划落到实处。(二)深入开展调查研究,掌握实际情况,为各项工作的顺利开展奠定扎实基础。首先要重点掌握和了解历年来国有资产的投资、立项和建设情况,在占有、掌握第一手资料的基础上,对各单位填报的资产情况进行核实核查,保证清理统计数据准确无误。其次要了解和掌握国家、省、市有关国有资产管理的方针政策,学习借鉴兄弟省市和国外政府资产管理的先进经验,为管理制度的制定提供依据,保证国有资产管理法规、制度具有科学性和可操作性。(三)既坚持原则,又充分考虑历史原因和特殊情况,实事求是处理好各类实际问题。在清理和统一管理的具体工作中,既要严格执行市委、市政府决定和各项法规制度,又要考虑一些资产形成的历史状况和一些单位自建、购买物业资产的实际情况,以及民主党派、宗教团体占用资产的特殊性。在核定使用面积、调整办公用房时,既要严格政策标准,又要尊重历史,考虑特殊情况,灵活掌握,适当预留一定的发展空间,不搞一刀切。加强和规范行政事业单位非经营性国有资产管理,是新形势赋予机关事务部门的一项新任务,没有现成的、固定的经验和模式,需要我们在组织机构、法规制度、人才队伍的建设方面狠下功夫,打好基础,抓好规范;需要不断适应机构改革和职能转变的要求,在管理体制和管理制度上与时俱进、不断创新;在充分发挥资产使用效益,保障资产安全完整和保值增值方面大胆探索,积极实践,通过总结经验,不断完善管理体制和法规体系,努力把行政事业单位国有资产管理体制改革进一步引向深入。(作者:深圳市机关事务管理局局长)