浅议行政事业性资产管理现状及对策, (深化后勤改革)

浅议行政事业性资产管理现状及对策

    现有的三种管理模式
　　目前,对于行政性资产的管理,存在着许多问题,并且这些问题在不少地区和单位存在着共性,总的来说,可概括为以下几点:
    一是行政事业单位国有资产管理体系不健全、职责不清,存在多头管理。二是资产管理和处置程序不规范,使用效率不高,账外资产和资产闲置现象严重。三是产权不明、管理混乱、权责不清。四是国有资产存在流失现象。五是国有资产使用上普遍存在配置不公现象。六是由于资产占有的不平衡,不少单位房产富余,有大量租金等预算外收入,是“小金库”的重要来源,而不公开的交易往往使国有资产租赁收入大量流失。
    虽然存在的问题颇多,但现在对行政性资产管理还没有找到一条普遍行之有效的解决办法。从对行政性资产管理现状分析来看,大致有三种模式:即资源型的管理模式,资产型的管理模式,资本型的管理模式。
    (一)资源型的管理模式。
    这种管理模式的特点是管理分散,使用无偿,处置随意,分配不均,表现出来的是管理没有主体,松散而无序,只有自然的损耗。这样的管理模式,是导致闲置浪费的原因,是导致流失的原因,也是导致分配和占有不公的原因。
    (二)资产型的管理模式。
    资产型的管理模式被广东省、上海市、浙江省等发达地区较为普遍采用。例如广东始兴县成立了公共资产管理中心,并出台了《行政事业单位国有资产管理暂行办法》。该管理中心在对行政性资产管理上主要工作职能表现为:一是对行政事业单位资产实施统一管理,实行的是国家所有、分级管理,所有权和使用权相分离的原则。二是将本级的行政事业单位占有、使用的国有资产产权登记情况定期报告同级财政部门。三是优化资产配置,做到物尽其用,发挥资产的最大使用效益。四是对非经营性资产转经营性资产实施审批监督管理。五是对行政事业单位处置资产实施审批监督管理。
    (三)资本型的管理模式。
    随着市场经济的发育和完善,原来所谓公益性的资产早已作为生产的要素、市场的要素进行市场化经营。既然可以市场化经营,就可以实行资本化运作,因为资本的本性就是要在运动中增值,在增值中保值,在保值中增值。南宁的模式可谓是资本型管理模式的一种尝试。南宁威宁资产经营有限责任公司,成立于2002年4月12日,以注册资金6000万元起家,从2002年4月22日开始,对南宁市党政机关、人民团体、事业单位的39个系统、90个单位国有资产进行接收。至2003年3月,这些单位的国有资产已接收过半。在不到一年的时间里,公司收拢的资产融资达30亿元,实有资产已超过10亿元。南宁市确定该公司的职能是:将南宁市本级党政机关、事业单位、人民团体占有和使用的国有房屋、土地、铺面等国有资产以及相关经济实体,全部移交给威宁公司来进行统一管理和运营。威宁公司的运营,实质是对行政性资产管理的改革,变原来行政事业单位的非经营性资产为经营性资产,通过资产运营,变成资本,进行资本运作,最大程度地增值。
    威宁公司代表南宁市政府持有授权范围内党政机关、人民团体、事业单位的国有资产产权、股权和市政设施附属资产产权;依法决定授权范围内国有资产的重组,包括转让、租赁、拍卖、兼并、联合开发经营等活动,优化资本结构和资产配置,盘活国有资产,承担国有资产的保值增值责任。威宁公司作为国有资产的运作主体,统一拥有产权、统一管理、统一经营。原行政事业单位与威宁资产经营公司建立的是一种租赁关系,通过租金实现国有资产建设、投资、使用、补偿的良性循环。
    三种模式间的比较
    从以上三种管理模式可以看出,资源型的管理模式,资产型的管理模式,资本型的管理模式主要是对资产的价值取舍不同形成的。资源型的管理模式着重于物质的使用价值;资产型的管理模式已考虑到其具有商品的价值属性,需用货币化的表现形式,着重于资产的保值和避免流失,管理手段相对科学有效;资本型的管理模式在于引进市场的概念,考虑到资产的优化,实现作为资本概念的资产增值最大化,应当说具有超前性。
    现有行政事业性国有资产行政管理手段与市场调节机制之间尚未形成有机结合,造成的问题是一方面资产闲置、浪费,许多该处置的资产得不到及时处置;另一方面不断向财政要钱,投资兴建或购置资产,造成国有非经营性资产的低效使用,影响资产管理效能,因此产生的分配不公平、操作不规范、收入不平衡都影响行政事业单位的运转效率。面对这种状况,必须进一步深化行政事业性国有资产管理体制改革。
    构建新型管理体制的对策
    面对数量巨大、种类繁多的行政事业性国有资产,客观上要求政府建立新型的行政事业性国有资产管理体制。
    对于上面所提到的南宁模式是否具有普遍适用性,还有待于实践和时间的证明,但是对于构建新型的管理体制,就其普遍性而言,笔者认为可采取以下对策:
    (一)设立有别于经营性国有资产管理机构的机构。行政性国有资产运作目标侧重于实物形态上的安全性和社会效用的发挥,主要用于行政事业单位履行职责的需要,其主要来源是财政拨款方式的公共支出,而非国家以所有者身份进行的资本性投入。因此,从产权管理的角度来看,首要的是保障行政事业性国有资产的完整和安全,防止资产流失;其次在资产运营中要做到合理、节约、高效地配备和使用,不断提高使用效果。所以,不必把行政事业性资产纳入经营性国有资产管理机构。同时将行政事业性国有资产管理职能与财政国库统一支付职能相分离,并保持一定的独立性,改变财政部门“一手管钱、一手管物”的现状,进一步推动行政事业性国有资产管理实现专业化、职能化,逐步完善行政事业性国有资产管理体制。
    (二)职能相对集中,统一管理不同类型的资产。这种管理机构以所有者身份出现,对行政事业性资产实施综合管理,代表国家行使资产所有者权利,对产权进行统一管理,授权各使用单位分级负责;同时也负责对这类资产转为经营性资产进行授权,进行行政事业性资产产权登记,处置产权纠纷。对不同类型的行政事业性资产在宏观管理上,实行管人、管事、管物相结合,责权利明确,真正解决管理无主体、无效益的弊病。例如,管理房产类国有资产,根据统一管理的思路将所有无产权单位的房产,统一登记在管理机构名下。对于采取集中办公而多出的房产资源,在统一收回后,变“死物”为“活物”,政府通过拍卖、转让、抵押等各种措施,回笼资金,盘活固定资产,发挥国有资产的最大效益。
    (三)建立科学、合理、统一的行政事业性资产预算制度、采购制度和调剂制度。　　建立科学、合理、统一的行政事业性资产预算制度和采购制度,是加强资产管理的重要手段,是解决资产管理中存在问题的根本出路。一个单位,需要购置什么资产、如何配置和处置资产,应该充分分析这个单位的已有资产的现状及其履行工作职能的需要,并将两者进行科学的配置,最后得出决策方案。实际上,配置的过程就是编制预算的过程。建立科学、合理、统一的行政事业性资产预算制度可有效地提高资产的使用效率,为政府经费预算提供直接依据。因此,强化预算管理是对现行行政事业单位资产配置方式的改革,以限制行政事业资产被挪作它用,也有利于解决现行资产配置各自为政、随意性大、闲置浪费等问题。
　　建立以政府采购制度为主的资产购置方式。政府机关所需资产的配置,都是由政府采购方式实现的。目前正在建立并不断发展的政府采购制度是固定资产形成制度的一个重要组成部分,它对资产的购置行为进行了规范,通过公开招投标大大减低政府采购成本。建立行政事业性国有资产调剂制度,统一分配资源,实现共享。对于各行政事业单位需要新购建的资产,首先应该从现有资产中进行调剂,这是提高资产配置效率的一种有效手段。新的管理机构如果将行政管理与市场经营有机结合,采取激励与惩罚措施相结合,制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法,鼓励和促使资产占用单位及时清理闲置资产。将闲置资产拿出来,通过使用权转让等方式,将使大量闲置资产转化为有效资产,就能最大限度地提高资产的使用效率。为了保证资产处置的公平公开,可尝试建立调剂(交易)中心,以集中处置方式为主,运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的流动。
    (四)根据不同办公模式采用不同管理模式。目前,大部分地方行政事业单位分布较分散,相对应的在行政性资产管理上也是比较松散的。所以在现有条件下,变资源为资产,按照资产型的管理模式,不失为可行的选择。但是,也有一些地方经济基础较好,拥有大量的富裕资产,不少地方都在开始建设行政中心,如集办公、会务、餐饮以及其它后勤服务于一体的现代化办公中心,一旦投入使用,将产生大量的闲置、富裕的行政资产,这时化这些富裕资产为资本,按照资本型的管理模式,则显得更加自然合理。(作者单位:宁波市北仑区机关事务管理局)