机关后勤体制改革稳步推进———中央国家机关后勤体制改革回顾与展望(一)(深化后勤体制改革)

机关后勤体制改革稳步推进
———中央国家机关后勤体制改革回顾与展望(一)
●张晓天　王国木志

　　为深入贯彻党的十六届三中全会精神,继续深化机关后勤体制改革,健全适应社会主义市场经济体制要求的机关后勤运行机制,有必要回顾十三届四中全会以来中央国家机关推进“机关后勤管理科学化、保障法制化、服务社会化”的历程,总结经验,展望未来,为今后机关后勤改革发展奠定基础。
一、机关后勤体制改革的基本思路和主要做法
    党的十三届四中全会以来的十多年,围绕深化机关后勤体制改革,中央和国务院主管部门先后印发了5个主要文件:一是中编办和国管局印发的《国务院各部门后勤机构改革实施意见》(中编办[1993]33号);二是国管局印发的《关于加强机关服务中心建设若干问题的意见》(国管体改[1996]116号);三是国务院办公厅转发国管局和中编办制定的《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》(国办发[1998]147号);四是国管局与原国家计委印发的《关于中央国家机关办公楼(区)物业管理服务收费的指导意见》(国管改字[2001]154号);五是商请国家税务总局印发的《关于国务院各部门机关后勤体制改革有关税收政策具体问题的通知》(国税发[2000]153号)。纵观十多年的改革实践,包括借鉴国外政府部门后勤管理与服务的经验与做法,逐步形成了关于深化我国政府机关后勤体制改革的基本思路,主要是:在发展市场经济的条件下,规范和加强政府机关资产的集中统一管理,提高政府资产的使用效益,保障政府职能协调、高效、有序运转;促进开放后勤服务市场,转换后勤服务机制,强化服务市场管理,在改组、改造机关原有服务单位的同时,鼓励支持社会服务力量参与机关后勤服务竞争,提高政府机关后勤专业化服务水平。围绕改革的基本思路,在实践中主要抓了以下几个环节的工作:一是逐步完善了实现管理科学化、保障法制化、服务社会化的改革目标,为全面认识后勤工作,促进后勤改革健康发展,提供了重要的理论基础。二是实行两种职能分开,将后勤服务职能从机关行政序列划出,后勤服务工作由原来的行政管理方式,逐步向事业单位企业化管理过渡。1993年以来,中央国家机关各部门先后组建了96家机关服务中心,实行独立核算,开展内外两面服务。三是积极探索建立机关后勤服务费用结算制度,在试点基础上,结合后勤服务特点,逐步完善后勤服务价格形成机制,强化成本意识、核算意识,为加快后勤服务经营单位实现自收自支和企业化管理创造条件。四是以发展物业管理为契机,引导机关服务中心整合服务项目,优化服务资源,按照建立现代企业制度的思路,转换内部运行机制,为参与市场竞争奠定基础。五是结合推行政府采购制度,积极探索后勤服务项目招标、合同管理,引入竞争机制,鼓励支持社会服务力量参与为机关提供服务,促进开放后勤服务市场。六是协调社会保障、税务等业务主管部门,在改革中,妥善解决职工医疗、养老等社会保障问题,支持后勤服务机构深化改革,开展经营服务。
二、取得的主要成效
    ———有力地配合了政府机构改革。机关后勤改革是政府机构改革的重要内容。按照国务院机构改革的总体要求,1993年国务院各部门按照两个职能分开的原则,将后勤服务单位使用的行政及行政附属编制等在行政序列中的后勤人员约8000余人,一并划出,占当年机构改革精减行政人员总数的85%以上;此外,各部门在行政序列中的后勤机构,除保留3家外,其余全部撤销,成立事业性质的机关服务中心。后勤服务职能的划出,不仅为实现机构改革、转变职能、精兵简政的目标做出了重要贡献,也为当年全面推行公务员制度创造了条件。
    ———减轻了财政负担,弥补了机关经费不足。服务职能从机关行政序列划出后,按照机构改革的　深化后勤体制改革2003年统一部署,以各部门在编行政人员的15%为基数,重新核定了事业编制约6000余人,由原来的行政全额核拨经费改为实行差额预算管理,于1996年起,按行政在编人员经费标准的50%左右,核拨定额补贴。此外,机关服务中心所属单位,如宾馆招待所、印刷厂、修理厂、修缮队、物业管理公司等单位,经过十多年的改革,绝大多数已实行自收自支和企业化管理,其比例约占后勤队伍总数的75%以上,这些都为减轻财政负担起到了积极的作用。十多年来,机关后勤服务经营单位勇于应对改革,面向社会,保障机关,广泛开展内外两面服务,以改革促发展,以发展要效益,以效益保服务,在弥补行政经费不足,改善广大干部职工的工作、生活条件,保持队伍稳定方面发挥了重要作用。
    ———推动了转变职能,加强了廉政建设。按照两个职能分开原则,在推动服务工作转换机制的同时,也积极转变管理职能,一是研究借鉴一切先进的管理经验和做法,调整和完善管理职能,强化了机关资产管理,推行了政府采购制度;二是改进了管理方式和手段,探索市场经济条件下集中统一管理模式,为各部门转变职能,摆脱过多事务性工作缠绕,创造了条件;三是贯彻依法行政方针,整章建制,加强管理的制度化、标准化、规范化建设,加大了推进职务消费货币化改革的探索力度,为转变政府职能,加强廉政建设,促进建立现代行政管理体系,起到了积极的作用。
    ———促进了服务市场的开发。在改革实施过程中,后勤服务经营单位充分发挥两个市场、两类资源的作用,一方面,各部门机关服务中心发挥资源优势,在会议接待、旅游、餐饮、娱乐、商贸、汽车租赁、汽车修理、文印、物业管理等行业举办了许多经济实体。另一方面国务院各部门积极探索开放机关服务市场,发挥社会服务资源优势,在餐饮、交通、印刷、物业管理等多项服务领域,不同程度地引入社会力量为机关服务,在促进服务质量提高方面起到了积极作用。
    ———提高了专业化服务水平,增强了保障能力。1990年以来,在中央国家机关后勤职工中,广泛开展了职业技能鉴定工作,在烹饪、机电、修建、印刷和宾馆饭店服务等8个专业60多个工种中,培训考核了6.2万人次技术职工,其中获高级技师的有27名,技师826名,高级工2.2万余名,改善了后勤服务人员的素质结构,提高了为机关服务的专业化水平,为适应后勤改革需要,增强参与市场竞争能力创造了条件。此外,十多年来,在中央国家机关宾馆招待所和幼儿园等服务行业开展的分等定级工作,促进了服务经营单位强化管理、规范服务、提高质量。目前有70%以上的宾馆招待所达到了二星级以上标准,30%的宾馆招待所达到了三星级以上标准;85%的幼儿园达到了北京市幼儿园一级二类以上标准。1998年以来,一些后勤部门还按照建立现代企业制度的要求,注册成立了近40家物业管理公司,一些服务经营单位,包括物业管理公司和宾馆招待所积极参加并获得了ＩＳ09001和ＩＳ014000质量认证,有效地促进了专业化服务水平的提高。吸纳分流人员,创造就业机会。1993年以来,后勤服务职能从机关行政序列划出,成立机关服务中心,还承担了机关精简分流人员的任务。特别是1998年的机构改革,机关人员精简50%,绝大多数机关服务中心不同程度地承担了机关委托的事务性后勤管理职能。多年来机关服务中心所属服务经营单位,在深化改革,转换机制,改革用人用工制度,大力开展内外两面服务的同时,也创造了许多就业岗位。据目前统计在内的中央国家机关123家宾馆招待所,19家汽车修理厂,6家印刷厂,78家车队,62家食堂,62家医务室(门诊室),40个幼儿园、24个绿化基地(培训中心)以及150家经济实体,共聘用各类临时工、合同工2.5万余人。其中经济实体及修理厂、车队参加三项保险入保率达34.6%,在为社会提供就业机会,促进社会稳定方面,起到了积极作用。
三、改革的基本经验
    ———坚持与时俱进,不断推进理论创新。与时俱进、理论创新是推动深化后勤改革发展的重要思想基础。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新,适应新形势,研究新情况,解决新问题。要善于研究借鉴一切先进的管理经验和做法,积极探索市场经济条件下机关后勤工作的基本规律和特点,在实践中不断完善和发展后勤改革理论,推动后勤改革健康深化后勤体制改革发展。
    ———坚持大局意识,服务“中心”工作。机关后勤工作和改革是政府机关工作和改革的一部分,必须树立全局观念和大局意识,服从服务于党和国家的中心工作。改革的根本目的是,适应先进生产力的发展要求,充分发挥机关内部和社会的服务资源效用,增强保障能力,为建设廉洁高效的政府服务,为建立现代行政管理体系服务。
    ———坚持改革方向,用改革的办法解决前进中的问题。必须坚定不移地以管理科学化、保障法制化、服务社会化为方向,继续深化后勤改革。要研究国家政治、经济体制及社会各项改革措施,把握改革时机,选准改革的切入点。要把推进改革与制度创新、机制创新结合起来,把推动后勤服务社会化与改进管理、规范管理、依法管理有机地结合起来。
    ———坚持政策导向,正确处理改革发展与稳定的关系。加强政策引导,完善配套措施是深化后勤改革的重要条件。必须结合国有资产管理制度、社会保障制度、用人用工制度和收入分配制度等项改革,以及相关产业政策,研究指导后勤改革的具体政策措施。要关心群众的切身利益,把改革的力度与机关的保障特点和服务经营单位的承受程度统一起来,把有利于促进服务经营单位发展、有利于提高机关保障水平和有利于改善职工生活水平,作为处理改革发展稳定关系的结合点。
    ———坚持加强领导,搞好改革的宣传工作。加强组织领导是推动后勤改革发展的关键环节。必须组织专人加强改革方针政策的调查研究,分析面临的形势和现状,统一思想,转变观念,协调有关部门,共同研究制定具体措施和方案,把推动改革放到抓好各项业务工作同等重要的位置。要把加强领导与争取领导结合起来,加强后勤改革宣传,积极争取机关干部和相关部门更多地了解、理解、帮助和支持后勤改革,促进改革迈上一个新台阶。
四、深化后勤改革需要着重研究解决的几个主要问题
    (一)体制问题。服务职能划转出行政序列,成立事业性质的机关服务中心,为后勤服务工作与市场接轨,推进后勤服务社会化创造了条件。但在改革实施过程中,差额预算事业单位的性质与完整的市场竞争主体的体制性矛盾也逐步显现,机关服务中心难以按企业管理的机制运行,导致其在用人用工、收入分配以及建立社会保障制度等改革方面无法突破,机制不活,动力不足,“机关化”趋势越来越明显,不利于长远发展。
    (二)资产问题。1993年后勤机构改革,服务职能从机关行政序列划出的同时,也将机关宾馆招待所、印刷厂、修理厂、幼儿园等服务单位,划归机关服务中心管理,但在资产权属关系上并没有明确,机关服务中心使用的绝大部分资产实际都登记在机关行政部门的名下,资产性质不清,职责不明,不利于加强机关资产的分类管理,不利于经营性资产的保值增值,更不利于机关服务中心深化改革。机关服务中心没有法人财产权,无异于一个空壳法人。因此,深化后勤改革,必须着力研究解决好资产管理问题。
    (三)公务员福利制度问题。长期以来,机关公务员工资收入水平比较低,开展对外经营服务,弥补机关行政经费不足,改善职工生活条件,一直是伴随机关后勤服务经营单位改革的一项重要任务。这在特定的历史条件下,为减轻财政压力,确实起到了积极的作用。但也由此而加重了后勤服务经营单位深化改革的负担,不利于服务经营单位增强深化改革的自身实力。同时,也由于各部门资源不一、条件不一、基础不一,造成同样是公务员,但在不同的部门,福利待遇的标准却不一样的现象,不利于规范公务员队伍建设和促进廉政建设。因此,推进后勤改革,有必要结合财政收支两条线的改革,协调有关部门,研究探索规范公务员福利制度的问题。
    (四)服务联合问题。中央国家机关的后勤服务资源,从整体上看,有较强的优势,机关服务市场潜力也较大。但由于部门分割,不仅不利于发挥资源优势,也削弱了市场原有的潜力。有必要按照建立现代企业制度的思路,在借鉴改革先进经验的基础上,通过一定的组织形式,按照集约化、规模化、专业化的发展目标,加大后勤服务资源的整合力度,组建后勤服务企业集团,推动服务联合,把推动各部门的局部改制与在主管部门组织下的整体改革结合起来。(作者单位:国管局后勤改革与综合管理司)