贯彻落实党的十六届三中全会精神深化后勤体制改革(本刊专稿)

贯彻落实党的十六届三中全会精神深化后勤体制改革
●焦焕成

　　最近召开的党的十六届三中全会,是在全党兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮,全国各族人民沿着党的十六大指引的方向满怀信心全面建设小康社会的历史进程中召开的重要会议。
　　全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,是20多年来改革经验的科学总结,是进一步完善社会主义市场经济体制的纲领性文件。《决定》提出,完善社会主义市场经济体制要贯彻“五个统筹”、做到“五个坚持”。按照“五个统筹”的要求提出改革目标,体现了经济、社会和人的全面发展,体现了改革发展稳定三者的紧密结合、相互统一的战略思想,反映了我们党对社会主义市场经济规律的认识不断深化。“五个坚持”体现了“三个代表”重要思想的要求,体现了以往改革的成功经验,对确保改革顺利进行,促进经济和社会全面发展,具有重大意义。认真学习、深入贯彻十六届三中全会精神,是当前和今后一个时期全党面临的一项重大政治任务。机关后勤部门要切实把三中全会精神落实到各项工作之中,进一步推进机关事务工作改革与发展。
一、转变后勤管理职能,深化后勤体制改革
    《决定》以建设完善的社会主义市场经济体制为目标,作出了一系列深化改革、完善新体制的重大战略部署。完善就是改革,完善就是深化。完善的过程就是深化改革的过程。根据完善社会主义市场经济体制的目标和任务,机关后勤部门要坚持市场化的改革方向,按照管理科学化、保障法制化、服务社会化的目标,进一步转变后勤管理职能,深化后勤体制改革,完善权责明确、运转协调的管理机制,完善组织严密、科学规范的保障机制,完善市场导向、多元并存的服务机制,加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的后勤管理体制,为保障机关廉政高效运转提供保证。
    第一,要转变后勤管理职能。《决定》指出,要继续改善宏观调控,加快转变政府职能。机关后勤管理职能是政府行政管理职能的重要组成部分。目前,机关后勤管理仍然存在定位不准、职能交叉、权责脱节、人员臃肿、效率偏低等问题。机关后勤部门要按照《决定》提出的要求,进一步转变管理职能,更大程度地发挥市场在后勤资源配置中的基础作用,切实把后勤管理转到宏观调控和制定政策制度上来,从单纯依靠行政指令实施管理,转变为主要依靠法规制度实施管理;从既当“运动员”又当“裁判员”,转变为只当“裁判员”;从管理“失范”走向管理“规范”,真正把该管的事情管住、管好、管到位,解决管理“缺位”和“失位”问题;切实把不该管、管不了也管不好的事情,交给市场和社会中介组织,解决管理“越位”和“错位”的问题。要进一步规范管理职能,以资产管理为核心,理顺职能分工和内外部工作关系,凡是能用市场机制管好的事情,就由市场机制来管;凡是能用公正、规范的社会中介组织解决的问题,就由社会中介组织来解决;对市场机制和中介组织难以解决的问题,也要避免单纯依赖行政手段,而要更多地运用经济和法律手段来解决。要按照精简、统一、效能的原则,以提高管理效率为重点,科学设置机构和编制,切实解决管理层次过多、管理职能交叉、管理权责脱节等问题。从目前全国情况看,各省区市党政机关后勤管理部门有集中统一管理和系统归口管理两种模式。无论是采用哪种模式,都要积极创造条件,努力实现后勤管理职能、机构和编制的科学化、法定化。
    第二,要完善后勤管理机制。《决定》提出,要深化行政管理体制改革,完善经济法律制度,加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制。机关后勤管理是以资产管理为核心,以提供物质和服务保障为手段,以保证机关廉政高效运转为目的的行政管理工作。随着市场经济体制的改革和完善,机关后勤管理机制也要随之加以改革和完善。为此,要按照温家宝总理提出的“实行科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督”的要求,按照决策、执行、监督分开的原则,建立权责明确、运转协调,既能相互制衡、又能防止权责脱节的后勤管理机制。要完善决策机制,实行投资项目的咨询、评估和论证制度,实行重大项目专家评议制度和社会公示制度,实现决策的科学化、民主化;要完善执行机制,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,实现权力运行的法定化、规范化;要完善监督机制,完善审计监督制度、纪检监督制度和责任追究制度,增强政策制度的透明度,加快执行信息的反馈速度,实现行政监督的法定化、经常化。
    第三,要完善后勤保障机制。当前,机关后勤保障工作仍存在规章制度建设相对滞后、政策和标准不统一等问题。为此,要以依法行政为重点,完善组织严密、科学规范的保障机制,加快后勤保障法制化进程。要加快机关后勤建章立制的步伐,完善机关后勤行政法规,把后勤设施建设、政府采购、基建投资、办公用房管理、小区物业管理以及后勤服务标准等内容,用规章制度加以规范,切实做到依法行政、依法保障。要根据《行政许可法》的规定和要求,推进行政审批制度改革,及时修改、废止不合时宜的规章制度。要按照《决定》提出的规范职务消费,加快福利待遇货币化的要求,继续推进移动通讯、公务用车、公务接待制度等项改革,切实解决当前党政机关职务消费中存在的问题,实现职务消费的公开化、公正化、货币化。
    第四,要完善后勤服务机制。后勤服务社会化是市场经济发展的必然要求,是后勤体制改革的核心内容。为此,要推动后勤服务社会化、市场化、专业化进程,充分发挥市场机制配置后勤资源的基础性作用,完善市场导向、多元并存的服务机制。要完善社会化的保障机制,推动现有后勤服务单位走出封闭式、自我服务的圈子,抓住社会化分工协作带来的机遇,发挥自身优势,增强自我发展能力。要完善机关后勤服务市场准入制度,开放机关后勤服务市场,通过公开招标引进社会先进的服务力量和管理方式,为机关提供优质高效的服务。要完善市场化的竞争机制,进一步完善有偿服务的结算机制和优胜劣汰的竞争机制,树立市场意识,加强成本核算,增强市场竞争力。要根据部门预算的要求,理顺经费来源渠道,合理确定后勤服务项目经费预算标准。要完善专业化的服务机制,充分利用社会资源和社会分工协作,充分挖掘现有后勤资源,推进后勤服务资源市场化、产业化经营,实现后勤服务资源的优势互补,提高规模效益。
    二、完善资产管理体制,提高资产使用效益
    《决定》强调,要坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开,完善国有资产管理体制,实现国有资产保值增值。机关后勤部门要按照《决定》提出的要求,完善政府资产管理体制,建立健全现代产权制度,提高政府资产使用效益。
    第一,要转变资产的管理方式。机关后勤部门占有和使用的资产,虽然总量比较大,但供需矛盾仍很突出。由于长期受计划经济的影响,在实际工作中,仍然存在重钱轻物、重购轻管、重建轻管的问题,加大了机关运行成本,增加了财政负担。同时由于管理方式粗放,管理手段落后,配置标准不统一,各部门之间所占有、使用资产的数量、质量的差距也比较大。为此,机关后勤部门要按照完善国有资产管理体制,实现国有资产保值增值的要求,充分发挥市场机制的基础性作用,加强对资产的统一管理,规范资产管理程序,改进资产管理方式,提高资产的使用效益。
    第二,要完善资产的形成机制。目前,由于政府资产实行部门分散管理,缺乏统一的配置标准,导致部门之间办公用房、公务用车、办公设施、办公家具等资产配置上的苦乐不均,造成了资产购置的随意性和盲目性,致使政府资产形成成本过高,浪费严重。为此,要进一步完善政府资产形成机制,统一行政事业单位资产配置标准,建立刚性的资产购置预算制度,从强化预算管理入手,改革资产配置方式,全面推行政府采购制度,制止重复购置、超标准购置。
    第三,要完善资产的监管机制。《决定》指出,要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。随着国有资产管理体制改革的不断深化,政府资产的监管应逐步实现法制化、规范化。机关后勤管理部门要以产权管理为核心,通过加强资产的权属管理,明确所有者、占有者、使用者各自的权利、责任和义务,真正把政府资产管住、管好、管到位。要建立规范统一的资产登记、数据统计管理信息系统。要加强资产的宏观调控,及时调整政府资产的结构,实现资产的优化配置。从各省区市政府资产管理的经验来看,采取政府资产集中统一管理,可以有效解决资产管理职责不明、权责不清和管理主体缺位、管理环节错位等问题。机关后勤部门要切实发挥政府资产管理的主体作用,强化责任意识,加强对行政事业单位国有资产的统一管理,确保最大限度地发挥政府资产的使用效益。要完善政府资产监管制度,完善政府资产的形成、使用、调剂和处置全过程的监督制约机制,真正做到依法行政、依法管理。
    第四,要完善资产的处置机制。当前,行政事业性国有资产数量可观,但受现行政府资产管理体制的制约,不仅有相当一部分处于闲置状态,各部门之间难以调剂使用,而且在资产的出租、出售和报废等方面存在着随意性和盲目性。为此,要完善政府资产的处置机制,对长期闲置或超标准配置的资产,由机关后勤管理部门进行统一调剂处理。要把市场机制引入到政府资产的处置过程,利用市场化手段,实现各部门闲置资产的合理流动,将闲置资产及时转化为有效资源。要根据资产的性质、特征和使用状况,制定不同类别资产的报废标准和报废程序,严格报废审批制度,防止政府资产的流失。
    三、坚持统筹兼顾,完善配套政策
    总结20多年我国经济体制改革的经验,《决定》提出要完善社会主义市场经济体制的目标和任务,必需坚持“五个统筹”、“五个坚持”。坚持统筹兼顾,是《决定》中一个极其重要的思想,是根据我国改革的复杂性和改革的渐进性特点提出来的,也是我国经济体制改革的经验结晶。机关后勤体制改革既与行政管理体制改革相关,又与经济管理体制改革相连,涉及到机关各部门利益和干部职工的切身利益。因此,深化机关后勤体制改革,必须按照统筹兼顾的要求,既要正确处理推进各项改革的关系,又要正确处理改革发展稳定的关系,还要正确处理改革的阶段性目标和总体目标的关系,完善相关配套政策,积极稳妥、循序渐进地推进。
    第一,要理顺后勤资产的产权关系。《决定》指出:“产权是所有制的核心和主要内容,包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,有利于维护公有财产权,巩固公有制经济的主体地位;有利于保护私有财产权,促进非公有制经济发展;有利于各类资本的流动和重组,推动混合所有制经济发展;有利于增强企业和公众创业创新的动力,形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求,是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权,健全产权交易规则和监管制度,推动产权有序流转,保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”解决体制性障碍是机关后勤体制改革重点。20多年的机关后勤改革与发展,取得了明显成绩。但是,伴随经济体制各方面的改革,要求更大程度地发挥市场在后勤资源配置中的基础性作用。当前,有许多同志感到,机关后勤改革难以深化,后勤服务经营单位转变机制举步艰难,最根本的原因就是后勤管理部门与后勤服务单位的产权关系没有理顺,资产管理的权责不明确,后勤资产的购置、形成、使用和资产收益的分配制度不规范。随着后勤改革的深化,产权问题的重要性日显突出。1993年十四届三中全会《决定》把现代企业制度作为国有企业改革的方向时,就将产权清晰列为现代企业制度的首要基本特征。构建合理的产权(股权)结构,实行投资主体多元化,是对国有企业进行规范的公司制改革的基础性要求。推进国有资产管理体制改革,是明晰产权,出资人到位,改变产权主体虚置的根本举措。为此,要按照建立现代产权制度的要求,理顺后勤管理部门和后勤服务单位所占有、使用和管理的资产的产权关系,落实后勤服务单位的法人财产权,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。要把鼓励和支持机关后勤服务经营单位建立现代企业制度作为重点,把改革、改组、改造结合起来,把有条件的后勤服务经营单位改组为公司制企业,加快内部机制转换,建立起股东会、董事会、监事会、经理层分权与制衡为特征的公司治理结构。允许各类所有制经济参股后勤服务单位改制,促进后勤服务行业结构调整。
    第二,要完善相关配套政策。《决定》对进一步巩固和发展公有制经济,鼓励、支持和引导非公有制经济发展;完善国有资产管理体制,深化国有企业改革;完善财税体制,深化金融改革;推进就业和分配体制改革,完善社会保障体系等重大问题都做出了重要的原则性规定。这对机关后勤改革既是机遇,又是挑战。这就要求我们在实际工作中,必须坚持统筹兼顾的方针,协调好改革进程中的各种利益关系,完善各项配套制度,积极稳妥地推进各项改革,保证机关后勤事业全面、协调、可持续发展。要处理好改革、发展、稳定的关系,在深化后勤改革的同时,按照国家有关方针政策,完善相关配套措施,通过各种渠道和途径,妥善解决好富余人员的安置问题。要逐步完善社会保障制度,以改制转企为契机,采取多种措施,推动后勤服务单位建立社会保障制度。要按照坚持效率优先、兼顾公平的原则,使各种生产要素按贡献参与分配;要按照完善和规范公务员工资制度,推进事业单位分配制度改革的要求,规范机关职务消费,加快机关福利待遇货币化。