来自机关后勤改革一线的声音

来自机关后勤改革一线的声音

———在全协会长扩大会暨机关后勤改革座谈会上管理局局长话改革

●国管局办公室法规与调研处

　　按:2003年11月17日,全国机关事务工作协会会长扩大会暨机关后勤改革座谈会在北京召开。国务院副秘书长兼国管局局长、全协会长焦焕成同志出席会议并讲话。部分中央国家机关和省区市机关事务管理局负责人就当前机关后勤改革应把握的几个重点问题展开了热烈的讨论,现将主要观点和情况汇集如下。

　　一、适应新形势,研究新情况当前机关事务工作处在转折时期,面临难得的发展机遇,同时也面临严峻的挑战。从外部环境看,随着行政管理体制改革的深化,我国各行业改革迅速发展,市场对后勤资源的配置发挥着基础性作用,社会主义市场经济体制逐步完善。机关后勤服务经营单位由于在管理体制、服务机制、服务方式等方面相对滞后,与社会市场化、专业化服务公司相比,还有很大的距离。传统的后勤保障方式越来越难以适应时代发展的需要,机关事务管理部门直接提供后勤保障服务的优势越来越小,许多方面不得不让位于市场与社会。在这种情况下,机关事务工作如何适应新形势、新任务的要求,更好地为机关和干部职工服务,是当前需要认真研究的问题。从内部环境看,由于机构改革,政府职能转变、角色转换,政府主要从事经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,本质上要求机关事务工作适应建立精简、统一、效能政府机关的要求,加快职能转变和角色调整,降低运行成本,提高工作效率,推进事务管理的科学化、制度化、法制化。

  二、科学定位机关事务工作职能经过20多年的改革(自1983年6月中央书记处第70次会议提出“服务工作社会化的问题要逐步解决”以来),机关事务工作应该有一个科学的定位。从当前情况看,关键要把握两点:

  (一)要明确机关事务工作与机关后勤工作的区别。机关事务工作涵盖机关后勤工作。长期以来,人们一直把机关事务工作等同于机关后勤工作,其结果是降低了机关事务工作的社会地位,影响了事务工作的发展,阻碍了事务工作人才向社会其他行业的合理流动。机关事务工作有两个层面,一是行政管理层面,当前的重点要明确管什么,怎么管;二是后勤服务层面,重点要明确服务的项目、内容、标准、质量。随着市场经济体制的逐步完善,机关后勤服务必须进行社会化改革,而机关事务管理是政府行政管理的组成部分,其主要职责是以资产管理为核心,以提供物质保障为手段,以保证机关高效有序运转为目的,是政府自身建设的重要方面,机关事务管理工作不可能社会化。

  (二)要提升机关事务管理理念。当前提升机关事务管理理念十分重要。虽然政府职能转变使机关事务管理部门直接提供后勤服务保障的职能逐渐淡出,但管理职能则要逐步加强。一是强化法规制度建设。把机关后勤服务的保障方式由行政式转变为市场式、法制式,逐步实现后勤保障的法制化。总体上看,计划经济条件下,机关事务管理是规范的,但资源配置则是失范的。当前,消除这种失范与失衡,必须加强法制约束力度,整顿与规范后勤资源配置方式,从整体布局上加强对机关事务的管理。二是管住管好政府资产。当前重点要弄清哪些是政府资产,哪些不是政府资产,哪些是经营性资产,哪些是非经营性资产,使用财政资金形成的实物资产是否构成政府资产的全部,需要仔细甄别。但财政资金用于政府行政所形成的资产,则是机关事务部门应该管住、管好的资产。

  三是加强工作监管。按照完善社会主义市场经济体制的要求,围绕国家的中心工作,通过制定法规、制度,明确科学定位,转变管理职能,加强对政府资产、集中采购、基建投资、职务消费、后勤服务、职工福利待遇等事项的管理,优化资源配置、降低行政成本、提高保障能力。三、强化管理职能,注重改革创新在强化管理和改革创新上主要有三个问题,或者说要确立三个发展理念。

   (一)管理是核心。机关事务管理,“管理”是核心,“服务”与“经营”总是围绕管理工作来展开,是管理的延伸。所以,“管理”是各级机关事务管理部门要紧紧抓住的东西,而“服务”则是全社会任何组织都可以承担的任务,没有任何法定的理由限定只有机关事务部门才能搞某一类型的服务。“管理”是机关事务部门的核心工作,加强“管理”是机关事务工作的第一要务,是各级机关事务管理部门得以生存的根本。所以,机关事务工作仅仅抓食堂、车队、招待所是远远不够的。当前强调管理,重点要解决5个方面问题:一是各单位后勤资源配置标准不一,苦乐不均的问题;二是相互攀比,重复设置、重复建设的问题;三是各自为政,政出多门的问题;四是小而全、大而全,市场竞争力弱的问题;五是服务无标准,随意性强的问题。

  (二)职能要到位。机关事务管理部门有了机构、明确职能后,如何尽快使职能到位是关键。推进职能到位,本质上是权利再分配,利益再调整。当前重点要处理好与计划、财政、建设、税务等部门的关系,跟踪国有资产管理体制、财政管理体制、投融资体制、社会保障制度、税收征管制度、人事制度、分配制度等改革进程,及时做好应对策略。

  (三)注重改革创新。有三个工作重点:一是推动体制创新,推进职能到位,强化集中统一管理。二是进行机制创新,强调办后勤与管后勤分开,采购与使用分开,用人与管人分开,只有这样,才能搞活后勤服务经营单位。三是推动方式创新。要注意把保障供给与开拓市场结合起来,集中管理与分散服务结合起来

   四、加强政府资产管理

  (一)充分借鉴国有企业的做法,加强对政府资产的管理,建立政府资产出资人制度。“出资人制度”的管理是机关事务管理的改革方向。结合工作实际,当前政府资产管理要重点抓住房产、地产、车辆、经费、采购和重要设施等6项内容。

  (二)多途径管理政府非经营性资产。一是增量方面,要加强投资管理,统一产权、产籍;二是存量方面,要强化统一管理,既要防止国有资产部门化、部门资产利益化,又要防止管理部门权力化、部门权力法制化;三是抓住政府采购的关键环节,从源头上加强对政府资产的控制;四是强化动态管理,摸清底数,建立台账,优化资源配置。在政府非经营资产管理问题上,当前特别要注意三个问题:一要实行建设与使用分开,能解决许多不必要的问题;二是所有权与使用权分离,这样才能保证资产的保值增值;三是采购与使用分离,使用单位与采购单位分开,可以形成有效制约和监督。(三)降低机关运行成本。降低机关运行成本是机关事务工作的重要目标。目前我国机关运行成本高,没有评价标准。对机关运行效率的分析,只有定性的办法,没有定量的评价。所以,适应市场经济和行政管理体制改革的要求,机关事务管理部门要高度重视绩效管理,加强政府资产监管,引进企业效益评价机制和评估办法,降低机关运行成本,用最小的投入,产生最大的经济和社会效益。

  五、改革职务消费、促进福利待遇货币化

  (一)规范职务消费是机关事务工作的重要内容。尽管职务消费问题与国家财政等部门紧密相关,但与机关事务管理部门也有着紧密的关系。当前的主要任务,一是要进一步明确职务消费的内涵、外延,明晰改革的重点难点,找到改革的切入点。二是在住房货币化分配的基础上,要加快推进公务用车、无线通讯、公务接待、餐饮等领域的货币化改革。

  (二)大力推进福利待遇货币化改革。通过机关后勤服务经营单位创收来弥补行政经费的不足,解决公务员福利待遇的做法,不是长久之计。当前,机关事务管理部门要积极配合有关单位,参照广州、深圳、成都等地的做法,统一职工福利待遇,实行阳光工资,解决因部门不同而不同酬等问题。

   六、加快服务经营单位改制,稳步推进服务社会化

  (一)妥善处理机关后勤服务的“进”、“出”问题。推进后勤服务从行政型向市场型、封闭型向开放型、无序型向有序型转变,要解决两个问题:一是“进”的问题。“进”就是开放后勤服务市场,引进市场竞争机制,营造公平竞争环境,让社会企业参与竞争。后勤行政管理的主要任务是从事宏观管理,搞好质量标准,监督任务的完成。二是“出”的问题。“出”就是走出机关大院,参与竞争,走向市场。走向市场有三个不同的发展阶段,一是整建制转为事业型服务中心;二是实现结算机制的转换,变无偿服务为有偿服务,向企业化转轨;三是整合资源,组建服务集团。组建集团的过程中,要特别注意发展混合所有制经济,着力培育机关后勤的控股能力。

  (二)大力推进机关后勤服务经营单位改革。我国机关后勤服务经营单位有三个弱点:一是计划色彩浓厚,市场发育程度低;二是自主发展能力差,基本靠政府投资;三是体制机制僵化,制度呆板,主要靠政府手段配置后勤资源,体制内矛盾比较突出。代表们指出,随着社会主义市场经济体制的逐步完善,对机关后勤服务经营单位必须进行企业化改造,采取股份制的方式,明晰产权结构和所有制结构。具体而言,一是用企业理念改造事业单位,划小核算单位,财务上交;二是坚持收支两条线,建立核算体系;三是用人用工实行聘任制,进行动态管理。在改革过程中,要防止后勤服务经营单位只顾眼前利益,拼设备等短期行为。

  七、加快机关事务工作法制化建设机关事务工作的对象是机关不是社会,因此,更需要强有力的约束机制和程序严密的规则。目前,我国各行业管理都有法可依,机关事务管理相对落后,很大程度上制约了机关事务工作的发展。为此,要借鉴国内外的做法,对现有规章制度进行系统梳理,上升到法律层面,以规范机关事务管理,实现机关事务工作的制度化、法制化。

  八、提高思想认识,推动观念更新思想认识和观念问题是当前制约机关事务工作改革与发展的瓶颈问题,必须从多种角度、多个侧面加强这方面工作。

  (一)加大舆论宣传工作力度。利用报刊杂志、广播电视等媒体,全方位宣传机关事务工作,帮助干部职工克服“等、靠、要”思想,树立大后勤观念,切实转变思想认识,更新从业人员的思想观念。

  (二)争取领导的支持。改变传统的思想认识,使领导,特别是高级领导干部,从思想上、认识上、行动上,加大对机关事务工作的指导,加速推进机关事务管理职能的到位。

  (三)全面加强调查研究。建议以国管局或全协的名义,召开全国机关事务工作理论座谈会,研究改革、管理、服务中的重点、难点与热点问题,交流经验,取长补短,使机关事务工作全面、协调、可持续发展。当前特别要通过建立机关事务工作计算机信息系统,利用互联网络,加强全国机关事务管理部门的联系与沟通。

  (四)更好地发挥全协的桥梁纽带作用。要通过全国机关事务工作协会,促进各地的经验交流,加强对全国机关事务工作的行业指导,加大对共性问题的研究,出台机关事务工作改革与发展的战略构想与整体规划,不断提高管理科学化水平。