机关国有资产收益管理初探

机关国有资产收益管理初探

●朱佑慧

　　机关国有资产收益是指非经营性转作经营性用途的各类机关国有资产的收益。长期以来,机关国有资产收益基本上处于谁占有谁受益的部门化管理状态,不仅影响了机关整体资产的合理配置和有效使用,而且引发一系列问题,成为制约机关国有资产管理方式转变和后勤体制改革深化的深层次因素。为此,如何采取有效途径改进机关国有资产收益管理,是机关国有资产管理部门亟待解决的一大课题。

  一、推进机关国有资产收益管理改革的有效途径

   笔者认为,根本的解决途径在于,收缴各占有使用单位的收益和处置权,实行机关国有资产及其收益的统一管理。要实现这个目标,对于机关国有资产管理部门来说,目前至少有以下两种途径。

  (一)强化产权管理手段,加快推进统一权属工作现代产权理论认为,产权包括财产所有权及其派生的各种财产权。财产所有权是产权的核心,包括占有、使用、处分、收益等四项权能。这些权能可以部分与所有者分离,并在分离后,通过不同的组合,形成不同的财产权,如管理权、监督权、经营权、使用权等由财产所有权派生的财产权。因此,凡是财产所有者、管理者、监督者,以及财产的经营者、使用者,都是行使不同所有权权能的产权主体;他们之间在财产占有、使用、收益、处置中发生的关系都是产权关系。而不同的产权主体由于各自权能的不同,决定其在产权关系中角色与地位的差别,以及权利、责任与利益的差异。企业经营性国有资产,从党的十六大召开、《企业国有资产监督管理暂行条例》的出台,到国务院国有资产监督管理委员会开始以出资人身份实施产权监管,可以说从一级政府、资产监管部门、资产运营部门到具体企业,各产权主体之间以(不同层次的)委托代理为特征的产权关系已经理清,责、权、利也得以清晰界定。而行政事业性国有资产,从名义上讲,政府代表国家行使所有权,行政事业单位国有资产主管部门代表政府行使管理权与监督权(具体行使所有权的处置与收益权等权能),各行政事业单位行使占有和使用权(不享有处分与收益权),不同产权主体之间的产权关系与责、权、利应是清晰的。但在实践中,占有、使用主体代替了产权的其他主体,在法律上拥有对占有使用资产(如房地产)的法定所有权(房地产权属证书置于各单位名下),在事实上拥有对资产的占有、使用、处置和收益权,这也是行政事业单位资产处于谁占有谁受益状况的根本原因。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了要建立健全非经营性国有资产的监管制度,为改进行政事业单位国有资产的管理提出了要求,而要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度则为行政事业单位国有资产的管理指明了方向。为此,首先要明确产权关系,理顺产权主体权能,消除占有、使用主体的越位现象,使行政事业单位国有资产主管部门作为监管主体的权能迅速到位;其次要强化产权管理手段,发挥产权的规制和约束功能,建立健全以产权管理为核心的国有资产监管机制;第三要加快统一权属工作进程,使产权管理真正落到实处,进而在实现对机关整体国有资产统一管理与运作的基础上,推进资产收益的统一管理与使用。

   (二)大力推行统一津贴政策近年来不少地方已采用借助外部力量的方式,对党政机关工作人员实行统一津贴的做法,笔者认为这是一种以规范收益管理带动资产规范管理的较为快捷的途径。对党政机关工作人员实行统一津贴(以下简称统一津贴政策)是力图通过消除分配上的苦乐不均,达到防止相互攀比和滋生腐败的廉政措施之一。2000年以来,广州、佛山、深圳、厦门等大中城市已陆续开展统一津贴工作,上海等地也在积极筹备实施这项工作,可以说它已深入人心,并成为大势所趋。统一津贴政策主要在于,它在明确所有党政机关公务员统一津贴发放标准,即薪金及补贴都由财政统一支出的同时,明确规定任何部门私自向干部、职工发放的任何形式的钱物补贴都属违规,而且一经发现,单位会计、会计主管以及单位“一把手”将受到下岗的处罚。这样就从廉政建设的高度,为改革原有资产收益管理方式提供了强有力的政策支持。一方面,解决了谁占有谁受益的历史难题,各部门分散的资产收益统一收缴到专户管理,成为财政安排统一津贴的主要来源。同时,它消除了各部门想方设法“增收”的动机,津贴的多寡已与资产收益无关,各部门相互攀比占有国有资产的欲望将大为削弱,对于实施统一权属管理等工作将起到积极的推动作用,进而为今后行政事业单位国有资产管理方式的全面改进创造了良好的政策环境。另一方面,它也对现有国有资产收益提出了全新的管理要求,诸如必须转变产权分散、各自为政的“非转经”资产监管现状,采用行之有效的管理方式实现“非转经”资产及其收益的统一监管,以确保统一津贴政策的顺利实施。 

   二、规范机关国有资产收益管理的方式当前统一国有资产收益管理,大致有以下三种方式:一是保留原有资产和收益管理方式,但收益实行收支两条线管理;二是纳入经营性机构统一经营管理,以经营利润形式上交收益;三是由资产管理部门统一监管,并实行直接或委托经营。

  (一)收支两条线,即收入管理仍由各资产使用单位负责,并全额上交财政专户;支出则由财政部门按统一津贴标准统筹安排。这是深圳等率先实行统一津贴的城市的普遍做法。这一做法的优点在于操作简单,在保留了原有的管理方式的基础上,由各单位按收支两条线的要求上交收益,不需经过其他部门或环节。但缺点也是显而易见的,在内无动力(由于津贴标准已经统一,资产收益的多与少已与原创收单位无关),外无压力(如没有收益考核指标等)的情况下,资产的内在效益难以保证能得以充分发挥;同时,由于资产及其收益管理方式没有改变,资产管理部门的监督难以到位,优化配置难以实现,资产被擅自处置流失的隐患依然存在。

   (二)纳入经营性机构统一经营管理,以经营利润上交财政,再由财政部门依统一标准安排福利支出。这一做法的典型代表是南宁市。2002年南宁市将市属所有机关事业单位原值13.74亿元的房屋、土地及铺面连同产权全面移交专门设立的南宁威宁资产经营有限责任公司进行统一管理、营运,并由该公司负责向财政上交国有资产收益。这种做法的优点是,在实现统一收益管理的同时,将非经营性资产转作经营性资产进行经营,有助于全面盘活资产,进行多形式、灵活的投资,实现资产最大程度的增值。缺点则在于,在改变了资产的性质之后,使原先少有风险的非经营性资产面临变数较大的经营性风险。同时,由于政府资产(作为政府提供公共服务的物质基础,其中不少同时是公共产品)的公共性特征,使企业面临着经营目标是为政府提供优质服务还是顺应市场竞争要求追求利润最大化的两难选择。

   (三)由资产管理部门统一监管资产产权和收益,具体管理由资产管理部门直接进行或通过招投标等途径委托后勤服务单位或社会上服务优质的物业公司,资产收益除支付受托单位必要费用并保留适当比例用于维护、维修基金外,其余上交财政部门用于各单位统一津贴。实行资产管理部门统一监管的优点在于:1.有利于资产的合理使用,防止资产流失。由资产管理部门统一行使资产的监管和收益权,能确保为政府部门提供正常的物质保障,有效防止因片面追求经营性产出而导致行政事业性资产保障作用的丧失和经营性风险的剧增。2.有利于从整体上盘活“非转经”资产,实现“非转经”资产的优化组合和规模化集中,充分发挥资产效益。3.有利于提高政府各部门的行政效率,促进政事分离,避免政府各部门分心于社会事务,专注于履行政务和业务发展工作。同时,也有利于精简机构,减少人员,克服“一家一摊”办后勤的弊病。缺点在于,资产管理部门作为行政管理机构,对“非转经”资产实行直接或委托管理,对资产的运作具有一定的局限性,存在管理环节多、经营灵活性相对不足等缺陷。

   笔者认为,第三种方式是适合当前各地实际情况的有效途径,原因除了上述第一、二种途径本身存在难以克服的缺陷外,还在于机关国有资产的内在特性,即政府部门不同于其他社会组织,其政治性、安全性、稳定性决定了机关国有资产有别于其他类型的国有资产,机关国有资产归根到底是为政府工作的正常、有序、高效运转服务。因此由政府资产专门管理机构进行管理,才更有利于提高政府工作的保障效率,并在此基础上附带额外收益。(作者单位:福建省政府机关事务管理局)