全面推进依法行政努力建设法治政府(本刊特稿)

全面推进依法行政努力建设法治政府

●郭　济　

　《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)将于2004年7月1日起施行。国务院总理温家宝今年3月在十届全国人大第二次会议上作的“政府工作报告”中指出,行政许可法是规范政府行为的一部重要法律,各级政府和工作人员,必须认真学习和积极贯彻执行。因此,认真落实总理要求,必须把全面贯彻和实施行政许可法,推进依法行政,建设法治政府,作为一项重要任务。

  一、贯彻实施行政许可法,推进民主与法制建设行政许可法的制定和实施,是贯彻依法治国方略的重大举措,对于推进依法行政,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和社会秩序,保障和监督行政机关有效实施行政管理,具有重要意义。

  改革开放以来,随着经济体制和行政管理体制改革,传统计划经济向市场经济的转轨,行政许可作为市场经济的一种行政管理手段得到广泛的应用,并发挥了重要作用。但由于行政许可没有统一的法律规范,在实践中出现了不少问题:一是行政许可设定权限不明、范围不清;二是审批环节过多、手续过繁、时间过长;三是重审批轻监督,有权力无责任;四是利益驱动,乱收费用;五是缺乏规范、透明度不够。

  这些问题的存在,在一定意义上已经成为深化行政管理体制改革、促进政府职能转变、完善社会主义市场经济体制,从源头上预防和治理腐败的体制性障碍,影响了民主与法制建设,必须通过法律加以规范。行政许可法第一章总则第一条明确规定:“为了规范行政许可的设定和实施,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护公民利益和社会秩序,保障和监督行政机关有效实施行政管理,根据宪法,制定本法。”行政许可法的制定和实施,将推进我国民主与法制建设。

  二、贯彻实施行政许可法,推进政府职能转变推进政府职能转变,加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,是党的十六届三中全会提出的重要任务,是完善社会主义市场经济体制的必然要求,也是全面建设小康社会的客观需要。转变政府职能,必须通过法律手段规范政府的行政权力,建设法治政府。行政许可就是通常所说的行政审批,是政府机关管理经济社会事务的一项重要手段,事关人民群众的切身利益,事关政府与人民群众的关系,事关政府工作的全局。行政许可法通过确立行政许可的基本原则,明确设定行政许可的事项范围,规定了什么事项可以设定行政许可,什么事项不可以设定行政许可,在法律制度上为解决上述问题提供了保障。

 作为规范政府共同行为的一部重要法律,行政许可法坚持以人为本,按照经济、社会和生态环境协调发展的要求,遵循合法与合理、便民与效能、监督与责任的原则,把制度创新摆在突出位置,对行政许可的设定、实施主体和程序、监督检查以及法律责任作了全面规范。在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上,确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则;在政府管理与市场竞争的关系上,确立了市场优先的原则;在政府管理与社会自律的关系上,确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则要求我们必须下大力气解决政府的行政权力对社会经济生活和公民个人生活干预过度的问题,培育社会自律机制,发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用;同时,又要解决在某些方面管理不到位的问题。行政许可法通过限制行政许可事项的范围,从而促使政府职能转变,从全能政府向有限政府和责任政府转化,把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。

  　三、贯彻实施行政许可法,推进政府依法行政最近,国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》,《纲要》明确指出,要认真贯彻实施行政许可法,减少行政许可项目,规范行政许可行为,改革行政许可方式。各级人民政府和各部门都要从立党为公、执政为民的高度,以贯彻实施行政许可法为契机,全面推进依法行政,努力建设法治政府。依法行政的核心是规范行政权力,尤其是涉及到关系社会事务的公共权力,关键要严格依照法定的权限和程序履行职责,做到“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”。行政许可法将公开、透明问题由道德自律转变为法律强制,有利于保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权,促进政府严格依法行政。要通过贯彻行政许可法,进一步改进政府管理方式,提高行政效率,降低行政成本,建立符合民主法治要求,廉洁、勤政、务实、高效的政府,不断提高各级行政机关依法行政的能力和水平。

  力推进依法行政,严格按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。一是要按照行政许可法的要求健全政府责任体系和机制。要建立和完善政府内部监督机制,有效发挥行政监察和社会舆论监督的作用,不断改进和完善监督措施,切实加强对政府行政执法人员的管理教育,提高行政执法人员的政治素质和行政水平。二是要建立和完善司法监督机制,实行行政执法责任制。认真贯彻落实行政许可法、行政诉讼法等有关法律法规,建立健全适应责任主体的政府责任体系,做到政府责任法定化。三是实行执法过错追究制,做到严格、公正、文明执法。各级行政机关和公务员不依法行政,必须承担相应的法律责任。对擅自设定行政审批或对已取消的事项仍继续审批或变相审批,超越职权审批或不按规定的审批条件、审批程序、审批时限进行审批,不依法履行监督职责或监督不力造成严重后果的,要依法追究审批部门及其领导人、行政审批行为人的行政责任和法律责任。今后对行政机关和公职人员的考核,要从主要考核经济指标转到主要考核实施法律法规、履行法定职责、维护法律和政令畅通、创造良好的投资环境和法制环境等方面,做到政府责任制度化、法制化。

  四、贯彻实施行政许可法,应把握好几个问题]

   一是行政许可设定要依法有据。行政许可是一项重要的行政权力。行政许可法规定,原则上只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可,省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可,其他国家机关包括国务院各个部门一律不能设定行政许可。行政许可法还规定地方性法规和地方政府规章不得设定应当由国家统一确定公民、法人或其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可;不得设置有限制其他地区的个人或企业到本地区从事生产经营和提供服务,限制其他地区商品进入本地区市场的内容的行政许可,以保证全国市场和法制的统一。

  二是行政许可要公开透明。公开透明原则已经成为现代行政领域中的一条重要原则,也是现代行政的基本特征。行政许可法要求,行政许可的实施程序和结果应当公开,设定与实施行政许可需要依法举行听证以充分体现公开透明这一重要原则。行政许可的实施公开,包括拥有行政许可权、实施行政许可的范围、期限、决定都应公开。政府信息公开和透明是公民监督政府的一个有效途径和措施,除了国家机密、商业秘密与个人隐私外,行政管理、法规政策、行政行为、行政信息和救济渠道都要公开。这有利于行政机关减少“暗箱操作”,防止滥用行政权力,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保证公众对行政许可行为的知情、参与和监督。

 三是行政许可要权责一致。有权力就有责任是法治的基本要求。长期以来,在行政管理实践中,权力与责任脱钩、有权无责现象较为普遍;权力与利益挂钩,某些方面的行政管理带有较明显的趋利性特征。按照权责一致的原则,行政许可法对行政机关违法设定、实施行政许可以及实施许可后不履行监督职责都规定了严格的法律责任,并明确规定由此造成公民、法人和其他组织利益损害的,要依法承担赔偿责任。行政机关行使权力的过程,同时也是履行职责的过程,有多大的权力,就应该承担多大的责任;没有无权力的责任,也没有无责任的权力。行政许可法要求权责一致的管理理念,要求建设责任政府,改变行政机关重审批轻监督的现状。这有利于强化行政机关的责任意识,实现权力与责任的统一,依法做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿。

  四是行政许可要贯彻执政为民。行政许可法规定了实施行政许可的主体制度,将便民、高效作为行政许可行为的基本原则,并为此确立了一系列相应规则和制度,如简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度,相对集中行政许可权制度,规范了行政许可的申请、受理、审查和法定程序、期限,这都有利于消除政府机关之间相互推诿、相互扯皮和由此导致的效率低下的弊端。执政为民的行政管理理念,不仅是落实“三个代表”重要思想的具体体现,也是人民主权原则在政府管理中的根本体现。政府的全部工作要以保障人民群众的基本权利、促进人民群众权利的实现为根本出发点和落脚点,执政为民的管理理念,意味着政府管理要从以往的管制型转变为现代的服务型,增强服务意识,改进工作作风,提高办事效率,保证政府工作更好地实现和维护广大人民的最大利益。

  五是行政许可要诚实信用。行政许可法把规范许可程序作为立法的重要目标,确立了一系列保障公正、公平、诚信和信赖保护的规则和制度。增强全社会的信用意识,建立健全社会信用制度,是完善社会主义市场经济体制的基本要求。行政行为缺乏稳定性和可预期性是当前一些地方和部门行政管理中存在的突出问题。这不仅损害政府的信誉,背离了政府管理目标,而且降低了行政效率,影响了政府的权威和形象。行政许可法确立了信赖保护原则及相应的制度、措施,贯彻实施行政许可法,就是要增强行政机关的信用意识,树立诚实信用的管理理念,加快政府信用建设。行政许可法确立了许可实施的公正、公平程序,这有利于政府改革管理方式,以公平求公正,以诚信树权威。

  总之,行政许可法的制定和实施是我国行政法治建设的重要里程碑。它必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化,促进政府管理理念的更新,推进我国建设法治政府。