依法行政,建立适应完善社会主义市场经济体制要求的机关事务管理体制(依法行政)　

依法行政,建立适应完善社会主义市场经济体制要求的机关事务管理体制。

●王金波

　　行政许可法将于今年7月1日起施行,这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。行政许可作为一项重要的行政权力是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段,在我国行政管理中被广泛应用,对于保障和促进经济和社会发展发挥了重要作用。行政许可法总结行政审批制度改革的实践经验,借鉴国外的先进作法,对行政许可的基本原则、行政许可设定、实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的费用以及行政许可事项的监督检查和法律责任等做了明确规定。机关事务部门要严格按照行政许可法的规定,转变职能,改革机关事务的管理方式和方法,推进依法行政,建立适应完善社会主义市场经济体制要求的机关事务管理体制。

 
一、科学规范机关事务管理职能行政许可也就是通常所说的行政审批,是政府机关管理经济、社会事务的重要手段。行政许可法遵循合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则,通过规范政府与市场、政府与社会、公权力和私权利的关系,明确了什么事项可以设行政许可,什么事项不需要设行政许可,限制了行政许可的范围。这一制度对于转变机关事务管理职能,规范行政行为具有重要意义。新中国成立后,我国依照前苏联行政管理模式,建立了高度集权的行政管理体制,由中央政府通过指令性计划对全社会的经济社会活动实施行政性调节,走的是“机关办社会”、“事业办社会”、“企业办社会”的路子,在全国上上下下形成了一整套“大而全”、“小而全”的自我管理、自我服务、自我保障体系。这种计划经济体制下的机关事务部门包揽了机关所有的后勤服务保障事务,主要采取行政手段的管理方式,行政许可、行政审批事项也是无所不在。随着我国经济的不断发展,特别是经济体制改革和政府机构改革的逐步深化,政府对机关事务工作的要求不断提高,干部职工的物质和精神文化需求日趋多样化。在计划经济条件下建立的机关事务管理体制出现了管理粗放、行为僵化、效率低下、行政成本过高的弊端。在市场经济体制下,第三产业发展迅速,后勤服务已成为商品,必须参与市场竞争,利用市场机制优化资源配置。很显然,传统的机关事务管理体制已难以适应形势发展的需要。机关事务部门必须按照市场经济的要求转变职能,充分发挥市场在后勤资源配置中的基础作用,把机关事务管理转到宏观调控和制定政策、制度上来。凡是干部职工、服务经营单位能够自主决定的事情,机关事务部门就不要管;凡是通过市场或社会中介组织能够解决的问题,机关事务部门就不要干预,更不应当设定行政许可来干预。只有那些市场机制解决不了、不宜通过市场解决或者通过市场解决会导致行政成本过高的问题,机关事务部门才能介入,才能决定是通过行政审批还是通过事后监督管理进行干预。真正使机关事务管理从过去的单纯依赖行政手段转变为更多地运用经济和法律手段,从直接管理转向间接管理,从人治转向法治,做到依法行政、依法管理、依法办事。　

  二、实现规则导向型的机关事务管理方式依法行政是政府行政管理的基本准则,依法行政的水平和能力是衡量政府工作的重要标准。按照行政管理学的观点,现代政府行政管理方式主要有权力导向型和规则导向型两种方式。权力导向型管理方式强调的是指令性计划和行政命令,其缺点主要表现在人为、没有预期、干预过多;规则导向型管理方式则具有规范、有预期、平稳和形式多样的优点。行政许可法的宗旨就是要规范政府行为,减少和限制行政许可的数量,促使政府管理实现规则导向型行政管理方式的转变。改革开放20多年来,特别是党的十三届四中全会以后,我们制定了一大批关于机关事务工作的政策办法,为建立适应社会主义市场经济体制和政府机构改革要求的机关事务管理体制提供了有力的法律保障,但现行的机关事务管理工作中,有不少规章制度的施行主要还是通过行政审批或者行政命令的方式来实现的,不按政策办事甚至乱用权力的问题时有发生,并且,机关事务管理工作还存在规章制度建设相对滞后、政策和标准不统一等问题。党的十六届三中全会提出,按照依法治国的基本方略,着眼于确立制度、规范权责、保障权益,加强经济立法,全面推进经济、法制建设。行政许可法的颁布和施行就是要使政府行政管理从权力导向型转变为法律和规则导向型。我们要按照行政许可法的规定和要求,推进行政审批制度改革,规范审批程序,强化审批责任,做好现有行政审批和行政许可项目的清理、甄别和校核工作,及时修改、废止不合时宜的规章制度,结合实际情况加快建章立制的步伐,进一步规范行政权力,依照法定权限和法定程序履行职责,真正做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿,实现机关事务管理的规范化、制度化和法制化。

  三、建立完善的机关事务管理机制行政许可是一项重要的权力,涉及政府与市场、政府与社会、行政权力与公民、法人和其他组织的权利关系,涉及行政权力的配置及运作方式等诸多方面,对维护公民人身、财产安全和公共利益,加强宏观经济管理,保护并合理分配、利用有限资源都有重要作用。一是配置资源。在发挥市场配置资源基础作用的同时,对于自然资源的开发利用、公共资源的利用等,由政府通过行政许可的方式配置,可以提高资源的利用效率,节约资源,这也是国际上的通用做法。因此,政府机关要创新行政管理机制,按照市场经济的要求,从提高资源的配置效率出发,来设定行政许可。二是控制危险。对一些直接关系人身健康、生命财产安全、公共安全和公共利益的事项,通过事先许可的方式加以控制,防止不符合标准的产品、技术进入市场。机关事务部门要按照行政许可法的规定,认真研究制定推进机关事务管理机制创新的办法措施,深化行政审批制度改革,减少不必要的审批,该取消的行政审批事项要坚决取消,真正把该管的事情管住、管好,把不该管的事情交给市场和中介机构,充分利用社会资源和社会分工协作,有条件地引进社会先进服务力量和管理方法,发挥市场机制在机关后勤资源配置中的基础作用,为机关提供优质、高效服务。同时,要逐步完善机关后勤服务市场准入制度,加强市场监管,实行投资项目的咨询、评估和论证制度,以及重大项目专家评审制度和社会公示制度,把各项决策、服务程序和办事方法向社会公布,提高机关事务工作的透明度。要建立公正透明的权力运行机制,把各项行政行为置于公众的监督之下,加强对行政权力的制约和监督,形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的机关事务管理运行机制。

  四、建设高效率的机关事务管理体制行政许可法不仅对行政许可制度本身进行了重大改革和创新,也对政府管理理念、管理体制、管理方式等方面提出了新的要求,明确了政府与市场、政府与社会、公权力与私权利的关系,在政府管理与公民、法人或其他组织自主决定的关系上确立了公民、法人和其他组织自主决定优先的原则;在政府与市场竞争的关系上,确立了市场优先的原则;在政府管理与社会自律的关系上,确立了社会自律优先的原则。这些原则对深化机关事务管理体制改革具有重要的意义。改革开放以来,机关事务部门按照我国行政管理体制改革的总体要求,配合政府机构改革,不断深化机关事务管理体制改革,总体原则是:按照发展社会主义市场经济的要求,转变职能,以资产管理为核心,以提供物质和服务保障为重点,以保证机关廉洁高效运转为目的,转换后勤服务机制,开放后勤服务市场,改组、改造服务经营单位,引入市场机制和社会力量,提高机关事务管理、服务和保障水平。经过20多年的努力,我国机关事务管理体制改革已经取得了很大成就,其职能定位、组织结构、运行方式以及约束激励机制都发生了根本的变化。但是,实事求是讲,现行的机关事务管理体制与现代化高效率政府相比还存在着一些问题,例如:在机关事务管理上,存在行政审批项目不规范,办事手续复杂,效率不高的问题;在组织结构上,存在职能交叉、重复,互相推诿扯皮的现象,造成管理成本过高;在研究决策机制上,透明度不高,公众和社会参与决策程度较低;在工作作风上,存在官僚主义、形式主义、弄虚作假的现象,有法不依、执法不严、违法不究等方面的问题也不少。针对现实的体制性障碍和突出矛盾,我们必须根据行政许可法的规定,从改革机关事务管理体制入手,按照完善社会主义市场经济体制和政府机构改革的要求,科学合理设置机关事务管理机构,规范职能,不断推进管理机制、方法创新,加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的机关事务管理体制。要树立以民为本的管理理念,按照“立党为公、执政为民”的要求,转变工作作风,严格行政责任制,加强对工作人员依法行政、依法办事的教育,消除行政腐败现象,努力建设高效率的机关事务管理体制。　　(作者单位:国务院机关事务管理局办公室法规与调研处)·23·依法行政　　2004年　第6期　《中国机关后勤》