加强政府投资项目管理的基本做法

黑龙江省政府投资建设项目管理中心

为改变政府投资项目存在的“建管不分、建用合一”的传统投资体制和组织实施模式，以及由此造成的建设项目业主众多而且分散，“钓鱼工程”、“三超工程”屡见不鲜的状况，黑龙江省政府于2002年11月决定组建黑龙江省政府投资项目建设管理中心(以下简称“建管中心”)，在省政府投资项目上实行“投资、建设、管理、使用”适当分开的专业化管理方式。作为省政府投资项目的专司管理机构，其机构性质和职能是：为隶属于省直机关事务管理局的副厅级全额拨款事业单位，编制20人，作为代行政府业主职能的机构，“建管中心”承担省政府全额投资500万元以上基建项目的建设管理工作，主要负责政府项目建设过程的组织实施和监督管理，代表政府全过程组织完成项目的“交钥匙”工作，工程竣工验收后，移交有关部门使用或管理。“建管中心”的组建，结束了在政府投资项目上千家万户搞基建的局面，实现了将政府工程纳入政府集中采购范畴从而与国际惯例接轨。

    在“建管中心”组建至今不足三年时间里，承担了黑龙江省委党校、省老干部活动中心、省级领导住宅、省政协民主党派工商联综合办公用房以及省接待场所项目大小十余个工程，总造价6个多亿，总建筑面积近15万平方米的建设管理工作。确保了工程质量、工期、造价、安全等管理要素都在全面控制下顺利推进。

一、建设阳光工程狠抓三个环节

“建管中心”作为黑龙江省政府投资项目的专司管理机构，从接手项目管理之初，就提出了“公开、透明、建设阳光工程”的总体目标，  以为企业创造公平的竞争环境为己任，依法对项目实施专业化的过程控制，狠抓了“三个关键环节”：

    一是在工程发包环节上，凡是《招标投标法》所规范的项目，全部通过招标进行，并对“无标底招标、有标底评标”、“明标制”、工程量清单等招标方式进行了创新应用，真正体现了公开、公平、公正的要求。无论是设计招标、主体工程招标，还是装饰工程以及其他专业工程的招标工作都形成了较为科学、严密、可控性强的工作体系和流程，使市场上那些资质高、实力强、信誉好的企业真正参与到政府项目建设中来。两年来，“建管中心”共组织了包括土建、监理、勘察设计、装饰和各种专业工程在内的50多次工程招标，工程中标价格相对概算都大幅度降低，实现了少花钱选好队伍的目的。

    二是在重要设备材料采购环节上，凡是政府采购法采购目录中要求的项目，都依法定形式进行。如电梯、空调等重要设备的采购以公开招标为主，委托专业机构省机电设备招标局代理进行；零星批量设备材料则依法采取竞争性谈判采购、单一来源采购、协议采购、认质认价采购等多种方式灵活运用、多管齐下。到2004年底，中心先后组织了80多次、48类采购品目的工程设备及材料公开采购、10余次大型设备产品推介会、127次材料设备竞争性谈判，完成材料设备采购合同金额8200多万元，装饰建材中标金额也达2600多万元，相对概算价格都有大幅下降，挤出了厂商们报价时不合理的价格水分，实现了物有所值、物超所值。

    三是在工程造价控制环节上，严格遵守“概算控制预算，预算控制决算”的造价控制原则，实施现场“零签证”和“量”、“价”分离确认、逐级审核的办法，花钱不靠拍脑袋，该认的量和价决不为难企业，不该认的坚决杜绝跑冒滴漏。仅2004年，建管中心共计审核工程进度27项，审减虚报不实或不合理取费的工程进度额1890多万元。

二、严格程序和制度夯实项目管理基础

    程序和制度的设计执行是现代项目管理的重要基础，“建管中心”以项目管理程序的公开透明和管理制度的健全规范为核心，不断强化制度建设。

    首先，所有的招标采购活动都严格按照法定程序进行，从方案设计开始，勘察、监理、施工各个环节均在有形建筑市场面向全社会公开招标；代理机构选定、资质审查、信息发布、专家抽取、考察评比、以及评委和专家组的选定、招标方案的核准环节都有省发改委、财政、监察、使用单位全程参与，透明操作，公开进行；明标制、竞争性谈判、产品推介等形式，使有意参与政府工程竞标的企业都能获得等量对称的信息。两年来，先后有 120多家设计、施工、监理等企业参与政府工程土建及各个专业工程的竞标；有全国六省市的31家双甲级装饰设计单位积极参与装饰装修工程设计招标，有200个装饰装修方案参加竞赛投标；有897家合乎条件的设备材料厂商响应政府项目的招标采购活动。

    其次，立足高标准、高起点完善管理制度和廉政建设的内部防范体系，使政府投资项目的立项、投资、发包、质量安全监督、竣工验收、保修、使用维护等建设过程的各个程序、各个环节、各项活动都做到有章可循，使政府工程的建设管理做到了程序化、规范化、法制化操作。“建管中心”在对各部门分工和职责进行明确划分的基础上，先后制定出台了包括议事、办公、招投标、造价控制制度、合同审查、资金审批拨付、廉政及职务犯罪预防制度在内的20多项工作制度和工作流程。凡是涉及到招标、采购、资金拨付、概算变更调整等重大事项一律由主任办公会集体决策，相应的审批控制实行从项目组到主任办公会多级审核，不搞一言堂、不搞临时动议。

第三，选配专业人才，抓好队伍建设。传统管理体制下的工程建设是非专业化的管理，项目主要管理人员多是临时抽调的政府人员，并非工程建设管理专业人员，建一个工程交一次学费，造价、质量、管理水平可想而知。“建管中心”始终坚持管好人与管好工程同等重要，选人用人按照“政治可靠、业务突出、专兼结合”的要求，公开招考专业技术人员与聘请业内知名专家相结合，既强调精干高效的组织建设，又突出“规范化、重执行”的文化塑造。中心的各个专业岗位不重复设置，基本上一个专业岗位一个人，一人多岗、一岗多能，每个专业人员同时至少承担着2至3个项目的管理工作。中心领导更是带处室、抓项目，每人至少负责推进一个项目，管理工作强度非常大。这支在编只有十几个人的项目管理队伍，仅项目管理费用一项，与传统管理模式的消耗相比，至少可以节约60％以上，为政府节约了大量的管理费用。

三、实现了“四个转变”，降低了“五个成本”

    “建管中心” 组建两年来的积极探索和实践不断证实了我省这项改革的决策之功、推动之力。政府项目集中统管的改革工作，给政府投资项目管理带来了“四个方面”的转变：一是推动政府项目投资体制由建管用一体的粗放型管理方式向建管用分离的集约型管理方式转变；二是推动建筑市场尤其是招投标工作由暗箱操作向阳光操作转变；三是推动政府投资控制由软约束向硬约束转变；四是推动政府项目管理效能由低效向高效转变。这些转变向社会充分表明了政府要管好政府项目的决心，也显示了政府能够管好政府项目的能力，在确保政府投资效益获得实现的同时，也重新树立了政府职能的新形象。

    “四个转变” 使得政府项目的经济效应和社会效应都得到了很好的维护和保证，降低了“五个成本”。

    一是政府项目集中统管真正使政府采购范围向工程建设领域拓展延伸，统管统建的管理模式也因此具有了法制化的前提，降低了改革探索成本。

    二是“投建管用”四分开的管理体制，理顺了政府投资、建设管理、使用运营各方的职责，“建管中心”在实际项目运行过程中，与计划、财政等部门，尤其是充分尊重使用单位的知情权、参与权，在协调中努力做到先合作后分工、先沟通后变更、先商量后实施，变分力为合力，共同推进工程，大大降低了项目的协调成本。

    三是两年时间里，“建管中心”在政府投资项目集中统管的改

革实践中，编印了《黑龙江省政府投资项目建设管理中心工作制度汇编》和《黑龙江省政府投资项目建设管理中心岗位职责及工作流程格式文本汇编》，初步建立了一整套比较规范的管理制度和流程，并严格操作和执行。参与的企业和厂商纷纷表示和“建管中心”打交道简单透明，不用低三下四求人，全靠实力和能力说话；不用担心工程款要不回来，工程干到什么程度就按照什么进度拨款。连竞标失败的厂商们也表示招标和采购整个过程公开公正，让人心服口服，就是输了也都输的明明白白。建设管理过程的透明、阳光操作，有效地树立和维护了政府公正和诚信的形象，从而降低了管理成本。

    四是无论是在工程招投标和大宗设备材料采购的程序和环节上，还是在参与政府项目管理人员职务犯罪的预防上，政府项目“两条保廉体系”的建设发挥了重要作用。中心主要领导的廉政及职务犯罪预防警示教育专题讲座，是项目管理人员必上的第一课；按层级签订的30多份廉政承诺保证书，详细规定了管理人员的管理行为，是每个管理人员必须遵守的廉政准则。集中统管的背后是集中约束，政府项目的廉政成本也因此可以降至最低。

    五是针对项目使用单位不时提出的提高标准、增加项目、扩大规模的要求，“建管中心”在兼顾控制工程造价的职责和使用单位要求的同时，对项目投资做到了宽打窄用、先紧后松，合情、合理、合法地使用分配，确保政府花最少的钱建最好的工程。同时，为提高项目管理水平和管理绩效，充分体现一个管理型组织不断创新的特点与优势，从而降低了项目的投入成本。

政府投资项目管理方式改革是体制创新的重要内容，是提高投资效益，保证实现政府和纳税人投资意图的重要措施。切实搞好政府投资项目的管理，不仅是政府在市场经济体制下转变职能，为社会提供公共产品，为经济发展提供基础设施的核心功能之一，而且是政府加强执政能力建设的重要体现。因此，实行专业化的现代管理模式必将是政府项目投资体制和组织实施模式改革的发展方向。