分级所有的行政事业性国有资产管理体制

朱佑慧

一、实行“分级所有”的行政事业性国有资产管理体制的必要性

受计划经济的影响，行政事业性国有资产管理长期实行“国家统一所有，政府分级管理（监管）”的管理体制。党的十六大关于“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的精神，确立了在坚持国家统一所有的前提下，企业经营性国有资产实行中央政府和地方政府分级所有的管理体制，即由“分级管理”转变为“分级所有”。目前中央和地方省、市两级政府大都已建立起企业经营性国有资产的监督管理机构，开始代表本级政府履行出资人职责。同样作为国有资产的行政事业性资产，是继续实行“统一所有，分级管理”体制，还是也应改为“分级所有”呢？笔者认为，相对企业经营性资产，行政事业性资产更有必要实行分级所有的管理体制。

首先，原有企业经营性资产管理体制的基本问题同样是行政事业性资产管理体制改革不可回避的核心问题。一是产权不清，所有者虚置；二是根据委托代理理论，代理层次越多，监管的效率越低；三是国有资产的实际控制权。

其次，从新时期行政事业性资产的功能和定位看，实行分级所有管理体制是其内在管理要求。在传统的计划经济体制下，行政事业性资产除了与企业国有资产一样被视作社会主义公有制的物质基础外，更被视为当家作主的全体人民行使国家政权力量的物质手段，因此，实行统一所有的管理体制是强化政权建设的必要途径。随着社会主义市场经济体制的确立，政府职能的转变，要求我们重新审视行政事业性国有资产的功能和定位。根据规范的公共财政理论，行政事业性资产属于公共物品范畴，是市场经济体制下政府履行公共服务职能所提供的产品或服务，其价值和作用则在于弥补市场失灵和缺陷，支持社会和经济的全面发展。按照公共物品的层次性理论,公共物品的受益范围是有区域性差别的,不同的公共物品的利益外溢水平是不同的。有些公共物品能使全国人民受益,如国防;有的则仅只能使某一特定区域的人受益,如城市公交系统。要提高公共服务水平和质量,必须按公共物品的受益范围，由中央政府和地方政府分别承担全国性和地区性公共物品的生产和供应。同时，地方政府对地区性公共物品的需求拥有更多更直接的信息,地区性公共物品由地方政府提供,往往更能符合当地人民的偏好和需要，也便于就近实施监督和管理。因此，根据公共物品的受益范围确定提供这些公共物品所需的行政事业性资产的管辖权，即“分级所有”，有利于各级政府的职、权、利相结合，更好地促进社会效率与社会公平的实现。

第三，“分级所有”的行政事业性资产管理体制有着现实的实践基础。1998年中央国家机关机构改革中撤销了原国家国有资产管理局，有人认为这是一种制度安排上的缺陷，甚至将目前行政事业性资产存在的问题归因于此。笔者认为，恰恰相反，1998年的机构改革则是一种变“统一所有”为“分级所有”的有效的制度安排。也正基于这样的制度安排，地方才有放开手脚，进行不同形式的实践探索的可能性。纵观今天地方行政事业性资产改革探索中涌现的“南宁模式”、“成都模式”、“南海模式”，中央国家机关和为数众多的省、市(区)不约而同推行的房地产统一权属等工作，以及在此基础上进一步开展的资产集中统一管理探索，就是该制度安排的直接结果。也完全可以说，正因为如上所述行政事业性国有资产作为公共物品的层次性等特征，决定了其管理方式的特殊性，所以中央政府才未授权某一个部门实施全国性的统一管理；再看同时期进行的企业经营性国有资产管理改革，撤销了大部分的全国性的专业经济管理部门，直至2003年进一步形成分级所有的企业国有资产管理体制，也就更容易理解该制度安排的合理性了。因此，现行的行政事业性资产管理体制安排绝非如某些人或某些部门所宣传的那样一无是处，而是有着进一步论证和完善的巨大价值。构建新型行政事业性资产管理体制的科学态度，应是从实践出发，尊重事实，重视经验。正如国务院发展研究中心副主任陈清泰所说，“要按照法规来推进国有资产管理体制改革，千万不能用搞运动的方式推进改革，因为它关系到一系列的重大问题，在这个问题上，如果我们在管理的技术细节上处理不好，就可能出现全盘皆输的结局。”

二、“分级所有”的行政事业性国有资产管理体制的初步构想

（一）管理范围。按照上述公共物品的层次性理论,各级政府管理的资产范围应以该级政府提供的公共物品及其受益范围为界限。由中央政府负责提供的公共物品并且受益范围为全国性或跨省际的，如国防、跨省水利工程等，其相应的行政事业性资产，划归中央政府管理；由省级政府提供并且受益范围在一个省级辖区范围内的，其相应的行政事业性资产由省级政府管理；以此类推，划分市、县政府的资产管理范围。实际上，这种格局现实中早已存在，如分布全国的中央垂直管理系统单位（国税和海关等），其资产管理权在中央政府，地方政府无权过问；分布在一个省辖区内的省直垂直管理系统（如工商、地税、质量技术监督和食品药品监管部门），其资产管理权限在省级政府，市、县政府不能插手。当然，也有需要进一步依据各行政事业单位提供的公共物品属性来进行甄别的，典型的如以招收所在地生员为主的部属高校，位于设区市的省属医院等科教文卫体类事业单位，应依据其提供公共物品的受益或主要受益区域，划转相应层级政府。

（二）管理机构。“分级所有”的管理体制意味着行政事业性资产的管理机构不存在上下级政府间必然的对口设置问题，各级政府可以根据各自实际情况指定或设立专业资产管理部门，代表本级政府集中行使各项所有权权能。从国外的经验和我国地方的探索实践看，专业部门的职能化管理是一种趋势，而且专业部门的性质不限于行政事业单位。美国、澳大利亚、德国、加拿大、瑞典、日本等国家的中央政府资产大体上实行集中统一职能化管理，重点是办公用房和公务用车；我国香港特区设立政府产业署（下设七个分部）对办公用房、公务用车、公共医疗专用设备等七类资产实行专业化管理；“南宁模式”、“成都模式”等也都是典型的专业职能化管理模式。应该说，专业化管理的优点是显而易见的。一是行政事业性资产基本上属于特定用途，具有很强的专业性和技术性，如行政性、军队、水利等类型的资产，实行专业管理是该类型资产的内在要求；二是专业部门、专业人员对专门设施和设备进行管理，有利于提高资产的使用效率；三是专业部门在管理过程中，对资产的配置更新要求有直接的专业和信息优势，能有效防止因资产的重复购置和闲置造成的财政资金浪费。需要强调的是，在推进专业化管理的实践中，应当遵循低成本原则，尽量利用现有的部门和机构承担专业化管理的职能，如可以设想将各级政府自上而下成立的机关事务管理局加以改造，使之成为管理各级政府资产的专业职能化机构。

（三）管理方式。从国内外经验看，在专业职能化管理基础上的资产管理方式主要体现为“集中监管”与“分类委托”相结合的复合管理手段。“集中监管”，即将原来分散在各行政事业单位的房地产权，统一变更至专业管理部门名下进行集中统一管理，实现行政事业性资产理论上的所有权与事实上的所有权的统一，彻底杜绝和防止因所有权不明或资产的部门（单位）化而引发的各种国有资产流失，以及办公资源分配不均、浪费严重的现象。如南宁市，通过集中监管，将行政性单位的办公用房和用于经营性活动的商铺、门面、宾馆等不动产实行统一管理和统一经营。“分类委托”，即针对行政事业性资产的分布领域和专用性等特点，由政府或政府资产管理部门对具有此类性质的部门实行分类委托，让各业务主管部门在规定的权限内对所属系统的单位资产实行分级管理，这样，既能充分发挥各业务主管部门的专业优势、积极性和主动性，又有利于资产管理部门在适当的管理幅度内强化管理。如成都市，对市文化、教育、卫生、体育、广电、报业集团等六部门公益性资产实行委托管理；福建省直，对地税、工商、教育、卫生、广电等11个部门的公益性资产实行委托管理。

（四）管理手段。“分级所有”的管理体制还意味着地方政府可基于资产所有者的身份，自主利用各种手段管好用好本级资产。从地方的探索实践看，地方政府管理资产的手段，已从传统的以行政手段为主，逐渐转变为行政、经济和法律手段相结合，政府作用与市场机制相结合的复合管理手段。如南宁市在资产集中管理的基础上，通过运用行政手段对现有资源进行整合规划，统筹安排，促进了资产的优化配置；通过运用经济手段，如按市场收费方式对行政办公用房实行商品化供应、对非经营性资产尝试进行企业化运作、为政府项目对外融资进行担保等，提高了资产的使用效率；成都市在推行资产集中监管中，先后出台了七个配套文件，为资产的集中统一管理工作的顺利进行打下了良好的基础。不可否认，与行政和经济手段相比，法律手段在资产管理中的运用还较为欠缺，这与我国在资产管理方面立法的长期滞后有关。但如果说在“统一所有”体制下，地方资产管理还有赖于中央出台全国性的政策法规的话，那么“分级所有”则给地方自主制定出台与当地情况相适应的政策法规创造了体制基础，也将更有利于地方尽快实现行政事业性资产的依法高效管理。

（作者单位：福建省政府机关事务管理局）