从“新公共管理”视角探析机关后勤管理体制改革

赵家宝

    一、新公共管理理论的基本内涵

    新公共管理理论在上世纪60年代末、70年代初的兴起与发展，标志着政府管理研究新范式的兴起，使许多东西方国家公共部门的管理实践发生了深刻的变化。

    新公共管理理论在很大程度上改变了公共部门的管理理念、管理范畴、管理方式以及实践模式，具有明显的市场导向、结果导向、顾客导向和绩效管理的理论主张，主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，将市场竞争机制和私人部门管理经验引入公共管理，打破政府对公共产品与服务的垄断；更多地注重管理结果，注重结果甚于过程和规则；强调效率，重视政府绩效的考核，并由市场来测定绩效目标；把公众视为顾客，重视顾客选择，将顾客的满意程度作为衡量的标准。

    二、新公共管理对政府改革和机关后勤改革的影响

    当前我国正处于由计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，新公共管理理论也对我国的政府改革、体制变迁和管理模式转变的目标、路径和过程都产生了一定的影响力。

    随着新公共管理理论在政府改革中的影响力的扩张，机关后勤改革作为我国政府改革的一个重要内容，也必然面临新公共管理理论的冲击。机关后勤体制改革的10多年历程，也折射出新公共管理理论对整个改革思路和改革过程的主导性作用。尤其是作为机关后勤改革方向要求的“管理科学化”和“服务社会化”实际上已充分蕴涵并体现了新公共管理的绩效管理理论、企业化管理理论、顾客导向理论和市场化管理理论等内在要求。管理科学化要求机关后勤部门明确职能，规范组织机构，依法办事，逐步采用市场机制来配置机关后勤服务资源，转变管理思维，采用现代管理手段和管理方式，降低管理成本，逐步提高管理绩效水平。服务社会化就是适应社会主义市场经济的发展要求，逐步引用社会化管理理念和市场运行机制，实施“走出去、请进来”的双向战略，以满足机关正常运转需求为服务目标，充分发挥现有后勤服务资源和社会服务资源的效用。

    三、以新公共管理理论阐释和引导机关后勤管理体制改革的路径选择

    在深化机关后勤改革过程中，应考虑借鉴新公共管理理论方面的积极因素，研究我国机关后勤管理体制改革的方向和路径，进一步转变职能，合理设定组织机构，逐步在机关后勤服务方面引入市场化运行机制，建立健全绩效评估体系，提高机关后勤管理和服务工作的绩效水平。

    （一）规范管理职能，构建垂直化组织机构体系。

    机关后勤工作经过10多年的改革，逐步确立了“管理科学化、保障法制化、服务社会化”的改革方向，初步建立起适应社会主义市场经济要求的机关后勤管理体制。但随着环境和形势的不断变化，改革在推进过程中，许多深层次问题开始逐渐显露出来，因此，进一步深化后勤体制改革面临着规范管理职能建设和构建合理管理组织体系、提高管理科学化水平的迫切要求。机关后勤主管部门应根据国家整体改革思路，抓住改革机遇，推进后勤管理体制改革，合理确定后勤管理职能范畴，规范职能行为，理顺内部管理关系，深化行政性国有资产管理体制改革，建立合理的财务运行机制，通过对相关法律、法规和规章制度的研究，逐步实现机关后勤管理职能的科学化、制度化和法定化，从而实现保障法制化。

    从结构功能的角度分析，机关后勤改革应主要体现后勤管理职能合理化及管理结构设定合理化。后勤管理职能合理化是通过转变和规范后勤行政管理职能来实现的；而管理结构设定的合理化则借助于政府机构和体制改革。一般来说，职能转变与机构改革是相辅相成的，职能转变引导机构改革，机构改革因应职能转变。从当前机关后勤部门承担的实际职能看，机关后勤部门可考虑选择构建垂直化组织机构体系，即决策层、管理层、执行层和作业层的垂直组织体系。决策层即机关后勤主管部门，是机关后勤部门的最高管理层，主要承担制定政策、确立发展战略等宏观问题的集中决策工作。管理层即各部委后勤管理组织，根据相关规定，可与决策层建立委托或授权和被委托或被授权的关系，与决策层明确各自的事权界限，这层组织机构可定为纯粹的管理性组织，具体落实决策层相关政策的组织与实施工作。执行层即后勤服务组织，接受管理层领导，具体执行管理层的工作要求，是对服务产品的生产过程和经营过程的管理，是对一线作业员工的管理。作业层即为一线员工，按照执行层和业务目标的要求，及相关规章制度的规定，从事服务产品的提供等相关具体工作。通过优化机关后勤部门内部组织结构，解决机构重叠、职能交叉问题，降低管理成本，提高管理绩效水平，构建集中统一、分级管理的职能体系和内部协调运转机制。

    （二）适应市场经济发展需要，建立健全社会化管理和服务机制。

    公共部门的服务质量与国家的经济表现之间存在一种内在联系，政府在促进经济发展中必须正确处理政府与市场、政府与社会等的关系。服务业的快速发展改变了传统的后勤行政资源的配置和使用的模式，同时也改变了机关后勤部门与社会及公众的关联方式，这就需要机关后勤部门及时正确地处理好与市场、与社会的互动关系。机关后勤服务部门应适应社会和形势发展需要，积极推进和实现服务社会化战略，实现资源整合利用的社会化、资源配置的市场化和后勤服务经营单位人事管理的企业化。

    1、强化市场导向意识，建立科学的市场运行机制。

    首先，要强化机关后勤工作的“顾客”导向意识。机关后勤部门依附于机关业务职能的设立而设立，承担保障机关职能正常运转、推动政府机构改革的职责，因此应把“机关”视为特殊类“顾客群体”，以满足机关这一特殊顾客群体的需要为首要工作目标。但因应服务社会化的要求，机关后勤服务部门也对外开展市场经营，提供市场所需的服务产品，因此，社会中的群体或个体也应是机关后勤服务部门的“顾客”，机关后勤服务部门以满足这一类顾客的需求为要求，提供回应性服务，不断提高自己市场参与、市场竞争的能力。其次，机关后勤部门要强化效率意识和成本意识。机关后勤部门在对后勤资源的配置和管理、监管服务产品的生产和经营的过程中，既要发挥行政在后勤资源配置中的政治保障性和基础性作用，也要充分发挥市场运行机制在后勤资源配置和服务产品的生产与经营中的指导性作用，以降低管理、服务和产品市场运行的成本，提高管理效率和经济效益。再者，机关后勤服务经营单位要在区域化联合的基础上，整合后勤资源，发挥资源规模和集团优势，积极探索资源电子网络联合路径，实现后勤服务联合，提高后勤服务资源的市场竞争力。

    2、借鉴非公有部门管理方式，改革人事管理制度。新公共管理主义者认为公共部门管理与非公有部门管理存在相似性，并且非公有部门的管理效率比公共部门的管理效率高得多，如业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、激励机制、绩效工资制等管理机制均来自于非公有部门的管理实践。在后勤人事管理上，尤其是在执行层和作业层，采用竞争上岗、择优录用的管理机制，真正做到“能者上，庸者下”，改善后勤人力资源开发、组织发展和管理的质量、途径和方式，从而转移权威，保证绩效、责任制和灵活性。

    （三）综合运用定性和定量指标体系，建立健全绩效评估机制。

    政府绩效评估的探讨和开展是整个政府管理创新的一部分，政府绩效评估关系到政府能否完整准确的履行其职能，关系到国家经济与社会发展，关系到科学发展观的落实与和谐社会的构建。机关后勤部门应当建立健全科学的绩效评估体系，引入全面质量管理机制，对从决策层到作业层的各个层次工作人员都进行严格的绩效考核，确保各个层次的工作人员按照各自的权责要求，提高决策水平、管理效率和服务水平，按质按量完成业务工作，实现管理和服务工作的既定目标，从而有效提高后勤保障能力。

    设计绩效评估机制要以机关后勤部门的改革和战略目标为基础，包括组织绩效评估和个人绩效评估两套机制。绩效评估机制要坚持定量评估和定性评估相结合，并以定性评估为主要评估依据。绩效评估首先要考虑对业务工作量完成情况的评估，但在公共管理活动的绩效评估方面，公共性和服务性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而必须考虑用服务效果、质量和公众满意的程度等综合因素作标准，因此，定性评估即考核业务工作形成的社会和公众的满意度才是绩效评估机制的核心所在。在机关后勤工作的绩效评估中，既要评估管理工作的实施情况和管理效率，更要评估管理工作所产生的管理效果及对和谐机关和和谐社会的促进作用；既要考虑服务工作的态度和工作量，更要评估服务工作的服务质量和服务对象的满意度。无论是管理工作还是服务工作，评估的最核心点就是看管理工作和服务工作是否有力地促进了机关后勤保障能力的提高。另外，还要坚持内部评估和外部评估相结合，在内部评估的基础上引入外部力量评估机制。机关后勤工作的评估应首先考虑内部自我评估和内部上下级、平级之间的相互评估，更应侧重服务对象的外部评估，尤其是管理对象和服务对象的满意度决定管理和服务工作的绩效水平。所以，从事机关后勤工作的管理者和服务者都必须具有强烈的服务意识和公共责任感,必须致力于改善后勤部门与机关、后勤部门与社会、后勤部门与市场主体、后勤部门与公众的关系,努力提高保障能力、管理水平和服务质量。

                                          （作者单位：国管局后勤体制改革与综合管理司）