美国政府采购高度集中——
2005年中央国家机关政府采购培训团赴美考察报告（二）

                                美国政府采购对我们的启示

    美国政府采购在政策运用、执行管理、采购方式以及队伍建设等方面都有一些值得借鉴的经验。概括起来，主要有以下几点启示：

    （一）美国从联邦政府到地方各级政府，政府采购都是高度集中的。这种高度集中的管理体制是政府采购的客观要求，对于强化预算支出管理、降低政府运行成本、规范采购行为和资金的分配及使用，以及更好地发挥政府采购对社会经济运行的调节作用是十分必要的。相比之下，我国政府采购的集中程度过低，目前占整个政府采购的比重还不到十分之一。这是我国政府采购难以发挥应有的政策功能、资金节约率较低的重要原因。

    （二）美国政府采购的执行主体具有较高的权威性。美国政府采购的监督管理与执行体制大体可概括为三个层次：总统行政和预算办公室负责政府采购政策制定和预算管理；联邦总务署负责政府采购执行与监督管理；联邦政府各部门在政府采购中执行OMB和GSA的政策、规定及采购结果并接受管理和监督。在这个体制中，联邦总务署作为执行主体，是法律和政策的具体执行者，是政府采购工作的中间链条和关键环节，在政府采购工作中发挥着承上启下的作用，其地位十分重要。我国政府采购要按照《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》（国办发［2003］74号）的要求，强化政府集中采购机构的职能，建立具有较高权威性的政府采购执行主体，充分发挥政府集中采购机构在全面推进政府采购制度改革中的重要作用。

    （三）美国政府采购高度集中，但能够更好地维护用户的权利和意志。美国政府采购并不排斥用户的选择权，政府各部门在联邦总务署框架协议内拥有充分的选择权，并且，美国政府采购主要采用这种框架协议的方式。同时，在具体采购活动中，评标委员会由用户派出的专家组成，可以充分体现用户的意志。从美国的实践看，政府采购更加适宜采用长期供货合同的方式，这种方式类似于我们现在实行的协议供货和定点采购，它不仅可以大大提高采购效率，更好地尊重用户的选择权，而且它相对稳定的特点也便于加强执行管理和履约管理。

    （四）美国政府采购不仅集中程度高，而且配置标准相对统一，易于形成规模优势，并管理有序。美国企业对美国政府采购高度重视，原因在于GSA及各级政府服务总署按照统一标准集中采购，规模相对集中，订单大，合同相对稳定，易于执行。而企业的高度重视反过来又加强了政府采购的权威性，使得政府能够获得更加优惠的价格和服务。

    （五）美国政府采购极其重视高科技手段的运用和信息化建设，庞大的数据库是支撑美国政府采购的有力手段。美国联邦总务署和加州服务总署都建立了极为科学和全面的数据库，这个数据库可以反映市场各方面的情况，并且信息实时更新。任何企业经过注册都可通过互联网将企业的各种信息输入数据库，政府各部门也可以通过数据库了解到任何相关的信息，包括企业的资信状况、产品各项技术指标乃至传真图片等等。

    （六）美国政府采购有一支强有力的采购队伍，它不仅具有较高的专业化水平，而且是高素质人才的集合体，是政府公务员的重要组成部分。我们在政府采购队伍建设方面，不仅要注重专业化建设，也要注重综合素质的提高，要逐步探索实行政府采购官员专业化等级管理的路子。

                                             工作建议

    为有效解决当前影响我国政府采购制度改革顺利发展的突出问题，进一步改进政府集中采购工作，结合我国国情和工作实践，借鉴美国政府采购制度的成功经验和做法，现提出如下几点建议：

    （一）政府采购应当体现国家的政策目标

    政府采购政策目标的实现，在很大程度上取决于政府采购的集中程度和标准化水平。与美国和其他发达国家相比，我国的政府采购体制过度分散，并且缺乏统一的配置标准。这种过度分散的状况不仅不利于规范管理，也无法形成集中规模优势从而发挥政府采购的政策功能。为此，今后我国政府采购制度改革的主要任务是要加大集中采购的力度，扩大集中采购的范围。同时，在条件成熟的情况下逐步制定政府机关通用货物、服务和办公用房以及业务用房的配置标准，将无标准的分散采购整合为统一配置标准的批量采购，使采购资金更多地集中在国家的政策目标之上。当前，要重点体现国家有关能源节约、环境保护和购买国货等方面的政策目标，比如公务用车、电器产品、办公家具、办公用房等，可以尝试按照节能和环保的要求确定配置标准，并实行集中统一采购。

    （二）学习借鉴美国政府采购的成功经验和做法，融入新的采购理念

    美国政府采购也强调服务意识，其政策目标为获得最佳价值，要求提高产品和服务质量，降低成本，缩短采购时间。但这些政策目标主要是依靠管理手段来实现。目前我国的集中采购机构大多数为操作型机构，缺乏组织实施和管理的理念，有一种单纯采购和单纯服务的倾向，自觉不自觉地采取了中介机构的运行方式。政府集中采购是一项业务工作，更是管理工作，它是财政预算支出管理的重要组成部分。要做好政府集中采购工作，必须树立正确的采购理念，转变思想观念，理清工作思路，克服单纯采购和单纯服务的观点；要树立管理意识，更多地发挥组织实施的作用，同时加强对供应商的履约管理和对采购单位的执行管理。国办发［2003］74号文件明确政府集中采购机构为政府采购执行机构，并赋予集中采购机构以组织实施、制定采购规程、负责人员培训三项重要职能。我们应该按照职能要求发挥组织实施的作用，通过组织实施和加强管理来达到提高采购效率、采购质量和服务水平以及增强政府集中采购执行能力的目的。

    （三）要积极探索和深化采购方式的改革

    我国目前的采购方式是适应分散采购而确定的，远远不能适应政府机关实际工作和集中采购工作的需要，必须尽快加以改革。首先，要改变来一单做一单的被动局面，尽可能多地采用定点采购或协议供货这种长期稳定的采购方式。中央国家机关政府采购中心目前以这类方式采购的金额仅占全部采购额的25％，与美国80％的比例形成鲜明对比。因此，必须加大调整力度，近期应将这个比例提高到60％以上。其次，要进一步完善公开招标采购方式，明确各当事人的权利义务关系。目前，采购中心是公开招标的组织者，对采购结果负责，但确定采购结果的权力却在评审专家手中，而专家并不承担相应的责任和义务，质疑、投诉和举报的对象是采购中心。专家的权力不能受到应有的制约。这种现象已经多次发生。建议采购中心建立评标结果审核机制，加强对评审专家的监督。第三，除重大项目和长期合同项目外，其他招标采购项目应逐步交给中介机构组织招标，将采购中心逐步从繁琐的具体事务中解脱出来，做好组织实施工作，加强对供应商、评审专家和中介机构的监督管理。这不仅可以充分调动和发挥社会有关方面参与政府采购的积极性，大大减少采购成本，也有利于加强采购中心自身的廉政建设。

    （四）要加快政府采购的信息化建设步伐

    目前，应当着力建立政府采购的相关数据库，如市场信息库、用户信息库、合同管理数据库等。首要的是建立一个科学和具有权威性的市场信息库（包括产品信息库和供应商信息库），及时、全面、准确地反映供应商、产品以及市场变化等各个方面的情况，为政府采购提供科学的决策依据。要扩大协议供货和定点采购的网上实施范围，推行网上投标、网上评标、网上竞价（反拍卖）等电子化采购方式，积极探索政府采购管理系统与国库集中支付系统的有机结合，整合有关政府采购的信息资源，最终实现预算、采购、支付、统计等信息系统的有机统一。

    （五）要理顺政府采购的法律关系

    实践证明，我国现行《政府采购法》还不能完全适应我国政府采购实际工作的需要，有些方面的规定还不够科学严谨，实际操作缺乏可行性。建议在制定《政府采购法》实施条例时从以下几个方面进行相应的调整：一是进一步明确政府集中采购机构作为政府采购执行主体的地位，并赋予必要的组织实施和执行管理职能；二是澄清部门集中采购等模糊概念，强化政府集中采购，扩大集中采购范围；三是客观确定政府采购的方式，使之适应政府采购的实际工作需要；四是理顺《政府采购法》与《招标投标法》的关系，将工程政府采购切实纳入政府采购的管理和执行程序。在《条例》出台之前，采购中心应按照国办发［2003］74号文件精神，研究具体的组织实施办法，并相应调整工作方向和工作方式。（完）

                                                                                   （执笔：吴正合）