扎实推进省级机关国有资产管理体制改革

四川省机关事务管理协会

    2004年12月，四川省委、省政府作出改革省级机关国有资产管理体制的重大决策，授权省机关事务管理局对省级机关国有资产实行集中统一管理。在省级机关国有资产管理领导小组的领导下，省机关事务管理局积极探索机关国有资产管理的新模式新途径，提出了“以清产核资为基础、以产权管理为重点、以盘活资产为手段，在统一资产产权管理、统一资产配置标准、统一资产收益的基础上，对省级机关国有资产实行集中统一管理”的总体思路，经过近两年的艰苦实践，初步掌握了省级机关国有资产动态总量及分布情况，基本实现了省级机关国有资产产权集中统一管理，奠定了机关国有资产安全完整的基础。

    一、深化认识，把握省级机关国有资产管理体制改革的必然性

    改革是利益格局的重新调整，打破省级机关国有资产管理旧体制，变分散管理为集中统一管理，这不仅是贯彻党的十六大会议精神的客观要求，也是提高资产使用效益、减少财政投入、促进政府职能转变的重要举措，更是推进党风廉政建设的必然要求。

    (一)省级机关国有资产管理体制改革，是提高机关国有资产使用效益的内在要求。

    长期以来，省级机关在建设发展中逐步积累了一定规模的国有资产，并由各部门直接管理，这在特定历史条件下对减轻财政负担、保障机关运转发挥了一定作用。但由于资产权属不明，导致管理失范、监督薄弱，所有者“虚位”、使用者“越位”的情况时有发生。对省级机关国有资产实行集中统一管理，有利于明晰产权，有利于减少部门之间相互攀比和资产重复购建的现象，优化配置，提高使用效益；有利于加强监督管理，防止资产流失和浪费。

    (二)省级机关国有资产管理体制改革，是建设服务型政府和预防腐败的重要举措。

    建设服务型政府，是加快政府职能转变的重要目标。对省级机关国有资产实行集中统一管理，可以促进政府职能转变，集中精力做好该做的工作，办好该办的事情，提高政府行政效能。对省级机关国有资产实行集中统一管理，推进体制、机制创新，可以从制度上规范资产管理行为，防止部门把行政权力利益化，将经营性收入划入“小金库”，从而促进党风政风逐步好转。

    二、创新机制，构建省级机关国有资产管理体制改革的新模式

    省级机关国有资产集中统一管理是一项与时俱进的改革，没有现成的模式，只有从客观实际出发，大胆创新，积极实践，走自己的路，才能推进机关资产管理工作沿着正确的方向前进。

    (一)区分资产不同性质，确定不同的管理体制。

    省级机关国有资产按性质分为两类，即主要满足省级机关履行职责所必须的非经营性资产和用于盈利目的的经营性资产。对省级机关非经营性资产坚持统一政策、统一领导，分级管理、权责明确，科学配置、物尽其用的管理原则，建立国家所有、管理部门监管、单位使用的非经营性国有资产分级管理体制，提高资产使用效益，确保资产安全完整；对经营性国有资产坚持所有权与经营权分离和有偿使用的管理原则，运用市场机制，采取经营权招标、拍卖等方式，建立国有资产出资人和经营者权利、义务、责任相统一的管理体制，确保资产保值增值；对企业化管理的事业单位，区分性质，深化改革，分期分批进行改制。

    (二)依据资产不同属性，采取灵活的管理方式。

    一是直接管理。省机关事务管理局对实行产权统一管理的各省级机关办公用房及宗地、公有住房、部分公益性资产等非经营性国有资产进行产权界定、变动和纠纷调处以及资产配置、使用、处置、评估、统计报告，直接行使权属管理和登记、调配及购建管理。二是委托管理。由省机关事务管理局授权文化、体育、教育、卫生、新闻出版和国安、监狱、劳教、地勘等单位，以及工商、地税、质检、食品药品监督等实行垂直管理的省级行政主管部门所属系统(不包括机关和其直属机构)对指定国有资产行使管理职权。受委托单位根据国家有关法律、法规和规定，对国有资产进行分类管理。在经营性国有资产数量较大的部门，设立专门机构实施专项资产管理。三是授权经营。省级机关国有资产管理中心通过经营权招标、拍卖等形式，将管理的国有资产授权给国有资产营运机构进行经营。授权经营要坚持公开、公平、公正原则，运用市场化方式，面向社会选择有相应资质和管理能力的国有资产营运机构。根据需要，省机关事务管理局可直接授权相应机构对指定的经营性资产进行运营。四是资产处置。资产占有或使用单位对闲置、罚没、已达报废期限、盘亏及非正常损失、经批准置换或转让的资产和经认定需处置的其他资产进行转移、变更和核销其占有使用的资产部分或全部所有权、使用权，以及改变资产性质或用途。处置方式包括调拨、拍卖、重组、报损、报废以及非经营性资产转经营性资产等。

    (三)建立决策、管理、处置、监督分离机制。

    省级机关国有资产实行统一管理后，国有资产管理的决策权在省人民政府；省机关事务管理局经省政府授权作为省级机关国有资产所有者代表，依法履行出资人职责，对国有资产履行管理职能；省级机关国有资产管理中心承担国有资产的公开处置及经营权招投标等工作，资产收益上缴省财政专户；监察、财政、审计等部门依法对省级机关国有资产管理活动进行监督。

    (四)组建资产管理中心，建立资产营运处置机构。

    产权管理和处置是省级机关国有资产集中统一管理工作的重要基石和根本所在，坚持面向市场和公开公平公正的原则，是资产管理处置的关键和核心问题。省级机关国有资产处置及经营性国有资产管理，应由专门机构负责。经省机构编制委员会审定批准，2006年6月28日，省机关事务管理局省级机关国有资产管理中心挂牌成立，具体负责资产处置工作，并对保留的经营性国有资产按市场化方式进行运作。根据市场化改革取向组建的资产管理中心，对经营性资产，运用市场机制，采取授权经营及资产重组、有序退出等不同管理模式，促使资产保值增值。对需处置的资产，如省级单位所属的宾馆、招待所、培训中心等实体必须坚持公开、公平、公正原则，提出处置及管理营运方案，经省机关事务管理局审核后，报领导小组审定，采取“招、拍、挂”等形式进行市场化处置。

    三、扎实工作，推进省级机关国有资产管理体制改革健康发展

    改革省级机关国有资产管理体制，目的是为了规范省级机关国有资产监督管理工作，逐步建立资产所有权与使用权分离的管理体制和运行机制，促进政府职能转变。

    (一)高度重视，成立机构。

    对省级机关国有资产实行集中统一管理，触及行政管理体制改革深层次问题，涉及利益格局重大调整，牵涉面广，矛盾较多，政策性强。省委省政府高度重视机关国有资产统一管理工作。为加强领导，省委省政府成立了省级机关国有资产管理工作领导小组。领导小组办公室设在省机关事务管理局，具体负责协调落实领导小组决定和部署的工作事项。省机关事务管理局建立了局长负总责、分管副局长具体指挥、省级机关国有资产管理办公室牵头负责的工作机制。由于建立健全了工作的领导机构和办事机构，为推进改革奠定了坚强的组织基础。

    (二)协调配合，增强合力。

    现代产权管理制度的要求，变资产经营性和非经营性静态分类管理模式为资产流转统一营运动态分类管理模式，是机关国有资产管理体制的重大变革，不仅涉及到各方面的利益关系调整，而且对负有相关国资管理工作责任的业务部门提出了更高要求，发挥和调动相关部门的工作积极性和创造性，是做好省级机关国有资产集中统一管理工作的重要保证。在省级机关国有资产管理工作领导小组的统一协调下，省机关事务管理局承担了领导小组的日常工作任务，牵头组织了调查研究、政策制定、自查清理、审计核实和产权移交等重大工作，充分发挥了省委省政府和省级机关国有资产管理工作领导小组的参谋助手作用。省审计厅从全省组织了300多名业务骨干分期分批对1077个省级机关及直属事业单位、经济实体和省垂管系统的1050个单位的国有资产，进行了力度最大的审计核实工作。省财政厅建立了机关国有资产处置财政收益专户管理制度。省发改委、省人事厅、省国土资源厅等部门也按各自的分工，对做好资产统管工作提出了建设性意见，做到了相互支持配合，优势互补，增强了整体合力。

    （三）建章立制，规范管理。

    机关国有资产集中统一管理实质上是对省级机关部门利益关系的深刻调整，制定配套政策进行规范管理是做好这项工作的客观要求。省级机关国有资产管理工作领导小组及办公室坚持从实际出发，广泛开展调查研究和征求意见工作，先后制定了《关于加强省级机关国有资产管理的意见》、《四川省省级机关国有资产管理暂行办法》、《关于改进和加强省政府机关办公用房管理意见的实施细则》、《四川省省级机关办公用房维修办法》和做好自查清理、审计核实、产权移交工作的一系列政策文件和配套性措施共34个。通过建章立制，一方面对统一管理的对象、范围、机构、办法等作了规定，另一方面对机关国有资产产权的变更和登记、办公用房的调配和使用、经营性房产的统一管理等进行了规范，从而形成了省级机关国有资产宏观管理与微观管理相结合的较完整的配套政策，对指导省级机关国有资产管理体制改革和规范管理资产起到了重要作用。

   （四）强化措施，稳步推进。

    按照省委省政府《关于加强省级机关国有资产管理的意见》的要求和安排，在实施省级机关国有资产统一管理的每一个阶段，都制定了明确措施，工作扎实有力。在自查清理阶段，省级机关国有资产工作领导小组召开专门会议，分析形势，明确任务，强化分工，制定清理登记表，召开动员大会，及时通报情况。在审计核实阶段，省审计厅组成125个审计小组开展审计核实工作，对机关国有资产的价值构成、产权归属、账面价值、管理范围等进行了详细的审核。省机关事务管理局组成了10个核查小组对省级机关的实物资产进行全面调查核实和确认，进一步明确了资产性质和分类。在产权移交阶段，省机关事务管理局提出“分期分批，先易后难，按部门(单位)整体移交”的原则，先机关后事业单位和经济实体。在移交步骤安排中，将四大班子办公厅及小组成员单位列为第一批移交单位，有效地推进了其他单位产权移交工作。同时，领导小组和省纪委等部门严肃纪律，加强督查。凡是纳入集中统一管理的资产均按公布目录按时移交，对需要划出的资产做到严格把关，明确责任追究的8种违规违纪行为，确保了集中统一管理工作的顺利实施。

    四、开拓进取，进一步探索省级机关国有资产管理改革的新途径

    （一）规范产权管理处置工作，建立长效运行机制。规范产权管理处置工作，涉及到评估、拍卖、转让、委托等一系列新的盘活机关国有资产改革实践形式和内容，是建立机关国有资产管理长效运行机制所必须攻克的重大现实课题。按照国家统一所有，分级行使出资人职责，委托专门机构管理经营国有资产管理体制改革原则，充分发挥省级机关国有资产管理中心的作用，行使经营性资产出资人职能，负责经营性国有资产经营权招投标管理、非经营性国有资产对外提供有偿服务管理、对外投资及债权债务管理等工作，归集国有资产经营收益并上缴财政。同时要发挥市场中介机构作用，授权有关国有资产经营机构对省级机关经营性资产进

行营运、处置。在资产处置中要严格程序，按照规范透明的要求实行阳光作业，完善拍卖项目的资产评估、核准审批、选择委托拍卖企业、确定标底价格、财政专户管理等工作制度。

    （二）建立省级机关国有资产经营预算体系，探索国有资产的资本化管理方式。在规范产权管理处置工作的基础上，积极稳妥地推进机关经营性国有资产经营预算实践。明确经营性国资管理部门的预算管理权限，建立经营预算、决算报告制度。授权经营单位要设立预算委员会，强化预算编制、资金平衡、执行落实等重大问题的管理。落实国有资产收益权，做好国有资产经营预算的收益收缴、监缴工作。建立国有资本金注入制度，将国有资产经营收益和公共预算的资本性支出等纳入统一的国有经营预算管理的资本管理体系。根据国有资产经营状况，有选择地对不同经营性资产注入国有资本金，营造国有资本金循环和周转的良性机制。以整体优化国有经营性资金配置为宗旨，建立投融资决策分级管理制度，形成较为完善的国有经营性资金的现金流量信息网络，降低和化解国有资产运营中的系统性风险，构建国资经营预算管理的风险控制体系和信息体系。

    （三）完善考核工作，形成科学规范的考核评价体系。夯实考核基础，提高考核质量，要把考核工作建立在深入、扎实、科学的资产运行评价基础上。要完善考核方法，实现考核的规范化和公开化。进一步完善保值增值考核指标体系，要将国有资产的流动性和资本金周转情况作为考核的重要指标；同时，要使考核指标能充分体现资产的价格变动因素、资金的时间价值和资产风险度。要实现国有资产保值增值考核的“两个挂钩”，将考核结果与国有资本的流向挂钩，与国有产权代表奖惩、任免挂钩。