立法至关重要 细节决定成败

——谈谈机关事务工作立法的几个问题

郭文明

加强机关事务工作的法制建设，制定《机关事务条例》，实质上是确定机关事务管理部门根据国家有关法律、法规和部门规章的授权，在法定的职权范围内，依照法定的程序从事机关事务工作，以实现机关事务工作合法、有序、高效、公正地开展，这对于全国机关事务工作的改革与发展是至关重要的。正因如此，我们应该铭记“泰山不拒细壤，故能成其高”的道理，因为机关事务工作的立法固然重要，但如果不注重细节问题的研究与落实，即便法立起来了，却因为一些细节问题而未能达到预期目的，岂不枉然。为此，提出如下几个问题。

一、关于对机关事务工作立法意义再认识的必要性

关于机关事务工作立法的重要意义，相信全国的机关事务管理部门在研究和实践机关事务保障法制化方面，已有较充分的认识。比如从建设中国特色社会主义现代化事业的新形势来说，机关事务工作立法是社会主义市场经济条件下做好机关事务工作的现实需要；从遵循依法治国和依法行政等大政方针的要求来说，机关事务工作立法的提出正是加强机关建设所应做出的积极响应等等。问题是我们还必须要在这个基础上，在立法工作中，从细处着眼，从机关事务工作的每一个具体环节着眼，不要只顾追求雄韬伟略般的法典巨制，更要精益求精，注重细枝末节。比如，可以更加注重制定《机关事务条例》在科学性、合理性、操作性和适用性上的具体问题，从而真正地把立法工作当作机关事务工作生存和发展的必由之路，当作我们实际履行管理服务和保障工作职能的重要保证。

二、关于机关事务工作定位的唯一性

《机关事务条例》明确机关事务工作是行政管理工作的一个重要组成部分，主要是指根据机关政务活动的需要，保证政务活动高效有序运转而提供的各项管理、保障、服务性工作，是机关履行职能的基础和保证。这样给机关事务工作定位勿庸置疑，问题是仅仅如此是不够的。一些地方的机关事务管理部门的定位不准确、或是不够明确，说是体制上的原因也好，地方领导重视与否也罢，其实有一个问题必须引起必要关注，这就是机关事务工作定位的唯一性。一些地方之所以从原来的一级局变成了二级局，有的从行政编制变成了事业编制，有的从大职能变成了小职能，从表象看，这些地方除了存在机关事务管理部门以外，同时还存在着相同职能的多个部门。而实际上这是一些地方领导认为，在机关里不仅仅是机关事务管理部门才是机关开展职能活动的基础。比如，一些地方在拥有机关服务中心的同时，还存在同样履行着机关职能活动服务保障的行政处、接待处等，于是各戴各的帽，各唱各的调。这就带来了全国性的机关事务工作管理模式复杂、工作职能分散、资产资源浪费、机构设置重叠、事务管理矛盾、队伍建设滞后、服务效能低下等等与社会发展不和谐的后果。所以，在立法中要求机关事务定位的唯一性，不仅符合深化机关后勤体制改革“精简、统一、效能”的原则，也完全适应当前转变政府职能的需要，是实现机关事务全面、协调、持续发展的一个不容忽视的问题。

三、关于职能建设的科学性

职能建设是非常重要的事情。机关事务管理部门应该做什么，其职能应该科学界定，这是实现政府职能转变的关键环节，是机关事务工作立法的核心内容。

因此，必须科学界定机关事务工作职能以切实加强其职能建设。

首先是认真贯彻落实温总理的指示精神，按照“管理、保障、服务”三大职能要求，加强机关事务工作职能建设的科学性。为此，必须处理好两个关系。一是历史与现实的关系。从机关后勤的起源、发展到现在，不管它原来叫什么?做什么?其工作范畴的核心是基本一致的，如机关房地产及其公共设施设备的管理、为机关正常运转提供物质保障，为机关干部职工的生活服务等。应立法为准，统而事之。二是行内与行外的关系。这主要是资产管理、政府采购等一些重要职能交叉和定位的问题，机关事务管理部门作为政府出资人代表，负责国有资产中机关的行政性资产管理工作和机关建设中政府采购的具体实施行为，应该是全部与局部的关系，并不矛盾。机关事务管理部门对政府机关行政性资产的情况熟悉和长期的管理经验，更有利于管理的有效性。

其次要遵循机关事务工作的规律，按照机关事务工作的本质要求，将职能建设更趋科学化、合理化。机关事务工作是以资产管理为核心，以提供物质保障为手段，以保证政府机关廉洁、高效、有序地运转为目的的活动的总和，是政府机关行政管理的重要组成部分。尽管目前在全国各地存在着机构设置不统一、名称和职能也不一样等等情况，但在机关管理服务和保障工作的运转规律大体是相同的，工作的目标和方向是一致的。如此求同存异，整合资源，规范统一，规模发展才是最明智的选择。

四、关于机构设置的统一性

机关事务管理部门从机构的名称、性质到设置，都应该是统一的，应该正式列入政府序列。这就要求《条例》在机关事务管理部门在机构设置上的统一性。顾名思义，机关事务部门统称机关事务管理局，实至名归。目前，全国31个省、自治区、直辖市，已经有25个冠名机关事务管理局，基本形成统一，需要《条例》给予进一步明确。问题在于我们绝不能仅仅满足于名称的统一，而是要在机构的性质、级别、职能设置等全方位的统一和规范。只有这种统一和规范，机关事务才真正能够做到有法才能有位，有位才能有为，有为才能更好地发展。

五、关于《条例》的适用性

机关事务立法的根本目的就是为了全面落实科学发展观，推进机关事务工作全面协调持续发展。而《条例》的适用性直接关系到全国机关事务管理部门能否真正成为一个行业性系统。所以《条例》应该是全国性的、全行业性的，至少在适用中央国家机关的同时，各地方要明确参照实行。另外，为了真正促使这种“参照实行”落到实处，应该以求真务实的态度召开地方领导会议，统一思想，形成会议纪要，明确要求地方政府把机关事务管理部门正式纳入政府序列，有效地推动条例的贯彻落实。

机关事务工作立法给了我们发挥智慧的良机，真心地希望机关事务立法工作能够更周到一点、更细致一点。

（作者：广西壮族自治区人民政府机关事务管理局）