大力推进行政事业单位国有资产集中统一管理

——国管局召开行政事业单位国有资产管理专题研讨会

国管局国有资产管理研究工作小组

    为深入研究行政事业单位国有资产管理问题，加强和改进机关事务管理工作，最近，国管局组织召开了行政事业单位国有资产管理专题研讨会。河北、上海、福建、四川、吉林、山东、乌鲁木齐、成都和宁波北仑等省、市、区机关事务管理局的有关同志，国管局局领导和局属有关单位的同志共53人参加了研讨会，中央编办和国务院法制办等有关部门的领导应邀出席会议。会议总结交流了各地行政事业单位国有资产管理改革的经验，分析了当前面临的问题，提出了下一步工作的思路和对策。
各地资产管理改革的主要做法和经验
    （一）大力推进集中统一管理，为深化资产管理改革积累了宝贵的经验。近年来，四川、福建、吉林、山东等省管理局着力推进行政事业单位国有资产集中统一管理，取得明显进展。四川省机关事务管理局以资产清理为基础，将权属集中统一作为核心，通过自查清理、审计核实和产权移交三个步骤，稳步推进国有资产管理改革。截至目前，已完成省级机关114个单位及所属125个宾馆、饭店、招待所、培训中心、疗养所的资产产权移交工作。成都和乌鲁木齐市机关事务管理局在改革过程中，坚持集中统一管理的基本思路，实行统一产权登记、统一处置管理、统一办公用房标准、统一资产经营和统一福利标准，取得了明显成效。
    （二）狠抓制度建设，提高了资产管理规范化水平。福建、河北等省机关事务管理局大力加强资产管理的制度建设，提高资产管理的规范化水平。福建省机关事务管理局出台了《省直行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《关于省属事业单位对外投资管理办法》、《省属高校国有资产管理若干规定（试行）》、《关于省属国有林场实行分类监管的通知》等管理规定。河北局制定了《省直行政机关国有资产监督管理办法实施细则（试行）》、《省直行政机关非经营性国有资产产权登记暂行规定》、《省直行政机关国有资产处置暂行规定》、《关于改进和加强省直机关办公用房管理的意见》、《省直行政事业单位公务用车配备使用管理规定》等规章制度。
    （三）开展资产清查，夯实了资产管理基础。上海市机关事务管理局开展了“三核一评”工作，即核准所辖单位户数，核定占有、使用资产的性质，核实占有、使用资产的总量，同时对各单位资产管理规范化程度进行评审，掌握资产存量及其性质，确保了相关资料的真实性、准确性和完整性。宁波市北仑区机关事务管理局聘请社会中介机构，对全区行政事业单位占用的固定资产进行全面清查，进行账面和实物对比，彻底摸清家底，在此基础上建立完整的资产数据库，提供了可靠的数据保障。
    （四）采取直接管理、委托管理和授权管理等手段，改进了资产管理方式。四川省机关事务管理局对非经营性资产，如省级行政事业单位办公用房及宗地、公有住房、交通运输工具等，实行以权属管理与登记、调配与使用、购建管理、物业管理等为主要内容的直接管理；对经营性资产，坚持市场化原则，采取公开处置或通过经营权招投标等方式授权经营，成立省级机关国有资产管理中心，负责机关经营性资产的管理、处置和收益收缴工作；对公益性资产和行政主管部门所属系统单位的资产，实行委托管理，包括新闻出版、体育、文化、教育、卫生和国安、监狱、劳教等单位，以及工商、税务、质检等实行垂直管理的部门；对具有双重性质单位（既是事业单位，又有经营性质）的资产，在剥离经营性资产后，按规定分别进行管理或公开处置。福建局对省属垂直管理系统以及教育、卫生等行业管理系统的资产，实行了委托管理，分别与教育、卫生、工商、税务等13个部门签订了委托管理协议书。
    （五）引入市场机制，采用信息技术手段，提高了资产管理水平。山东省机关事务管理局通过引入市场机制，运营土地和办公用房，开展了房、地、车等重点资产的改革探索，提高了资产使用效率。上海市机关事务管理局早在1997年就研发了国有资产管理软件，在市级机关各单位推广使用，随后升级改版管理软件，在公务网上建立公共信息平台，实现了市级机关国有资产管理的信息互通、资源共享和实时监控。宁波市北仑区机关事务管理局运用条形码、数据库和网络化手段加强了资产的日常管理。
    （六）加强与财政、审计、监察等部门的协调，共同推进资产管理工作。福建省机关事务管理局牵头，联合省监察厅、审计厅、财政厅等部门，开展省直行政事业单位国有资产管理专项检查，对提高省直单位的资产管理意识，增强省局在资产管理工作中的权威性和影响力，发挥了重要作用。吉林局积极协调与财政部门的关系，完善资产管理审批程序、联席会议制度等，与财政部门形成了良好的分工配合关系，共同推进了资产管理工作。
    （七）注重与后勤体制改革相结合，协同推进国有资产管理改革。上海市机关事务管理局在加强国有资产管理的同时，注重与后勤体制改革相结合，整合原有后勤事业单位，先后成立了三个企业集团，除承担市委、市政府的政务保障工作外，还积极参与市场竞争、拓展外部市场，使资产管理工作与后勤体制改革协同推进，共同发展。四川省机关事务管理局在推进国有资产管理改革的同时，十分注重与机关后勤体制改革相配套，积极探索推进机关服务中心改革的办法与措施，取得明显成效。

工作中面临的问题

    （一）机关事务管理部门的定位不明确，没有形成以资产管理为核心的工作体系。目前，各级机关事务管理部门机构设置不规范、职能配置不统一，并呈现“层级递减”的效应。具体表现在：各地管理局性质不统一，有行政单位，有事业单位，还有参照公务员管理的事业单位；管理范围不统一，有的负责管理党政机关和人大、政协机关及其所属各级行政事业单位，有的只负责管理政府机关本级；工作重点不统一，有的重管理，有的重服务，还有的重经营创收。特别是由于体制机制和理论研究滞后等原因，长期以来，机关事务管理部门存在着比较严重的“重服务、轻管理”思想，对资产管理是机关事务管理工作核心内容的认识不到位、研究不深入，未能形成以管理为核心、保障为目标、服务为手段的科学工作体系，影响了机关事务管理部门工作职能的发挥。
    （二）资产管理模式不统一，影响了国有资产管理科学化进程。目前，全国行政事业单位国有资产主要有国资部门管理、财政部门管理和机关事务管理部门管理三种模式，其管理对象、范围、制度、重点和方法各不相同。从全国范围看，大部分管理局都承担着管理本级政府资产的职责，特别是近年来，许多地方局在推进资产的集中统一管理上取得了突出成绩，探索出新的发展路径。但是，各地资产管理水平和改革进度不平衡，有的地方履行职能不到位，影响了各地资产管理工作的深入开展。
    （三）资产的分类管理改革仍然处在初级阶段，需要深入探讨和研究。比如机关保障性、经营性以及公益性资产的分类管理、改革的方法和途径问题；在机关经营性资产改革方面，上海的集团化路径、成都的市场化方法以及南宁的运营模式，是否可以普遍推广；在分类改革中，如何处理预算管理与资产管理、实物管理与价值管理的关系等。这些问题仍然是制约当前行政事业单位国有资产管理改革的重要因素。
    （四）资产管理的理论研究不够深入，对国内外实践经验的借鉴和吸收还不充分。近年来，虽然各地行政事业单位国有资产管理改革探索不断深入，但是还未形成完整的科学理论体系。特别是对重点问题的研究，如机关事务管理部门与资产管理工作的关系、行政事业单位国有资产管理模式的设计以及资产集中统一管理的实现路径等，还没有取得实质性进展，整体上看，行政事业单位资产管理改革缺乏理论支持。另外，对于国内外行政事业单位国有资产管理改革探索的成功经验，各地总结、借鉴、吸收还不够充分，需要加大这方面的工作力度。

会议形成的共识

    （一）必须充分认识到行政事业单位国有资产管理是机关事务工作的核心内容，加强资产管理是贯彻落实科学发展观、深化行政管理体制改革的必然要求，是加强政府自身建设、推进职能转变、降低行政成本的客观需要。社会主义市场经济条件下，政府主要承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。行政事业单位国有资产是政府工作的物质基础和重要保障，是机关事务工作的核心和纽带，是提供保障性服务的基础和前提，资产管理必须服从和服务于政府履行工作职能的需要。各级机关事务管理部门应围绕资产管理这一核心任务，深入研究自身的职能定位问题，从建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的角度，坚持物权管理与事权管理相统一的原则，加强房、地、车等资产的管理，努力做到管事与管物的有机结合，充分发挥降低行政运行成本、保障政府机关运转的职能作用。
    （二）必须明确行政事业单位国有资产的管理主体。加强和规范行政事业单位国有资产管理，应通过政府授权，明确机关事务管理、财政、监察、审计等部门的职责范围，逐步建立权责分明、分工协作、相互制衡的科学管理体系。针对目前国有资产管理主体分散的现状，各地管理局要深入贯彻落实国务院领导同志关于各级机关事务部门要切实管住管好行政事业单位资产的工作要求，认真履行工作职能，把管事与管资产结合起来，做到事权统一，这是做好机关事务工作、保障机关有序运转的前提条件。
    （三）必须积极推进行政事业单位国有资产集中统一管理。吉林、四川等地的工作实践证明，建立以提高资产使用效益为目标、以集中统一管理为核心、以产权管理为重点、权属统一与分级管理相结合的行政事业单位国有资产管理体制，有利于明晰产权，明确职责，从根本上解决出资人不到位的问题；有利于统一资产配置标准，规范资产购建行为，促进资产合理配置；有利于加强资产监管，防止资产流失和浪费，确保资产安全完整和保值增值，机关事务管理部门要管住管好行政事业单位国有资产，必须大力推进集中统一管理模式。
    （四）必须加强机关事务理论研究，推进法制化建设，进一步完善机关事务管理部门的职能配置。做好行政事业单位国有资产管理工作的首要前提是，准确界定机关事务管理部门的性质、定位和职能作用，通过理论研究，系统提出机关事务工作的改革思路与发展路径。当前，要以“机关事务条例”纳入国务院2007年立法计划为契机，将国有资产管理作为机关事务工作的重要组成部分纳入法规规定，进一步明确机关事务管理部门在政府机构中的职能定位，完善机构设置，逐步建立从中央到地方满足机关事务工作需要的机构体系。各地管理局要更加重视机关的土地、房产与车辆管理，着力加强政府机构节能和公务接待管理职能的建设，努力促进职能配置到位和履行到位。
    （五）必须积极沟通协调，争取有关部门的配合与支持。行政事业单位国有资产管理是一项系统工作，涉及的环节多，触及的利益广。在资产购置环节，如果没有财政部门的预算约束，资产配备标准、资产余缺调剂办法等将无法付诸实施；在资产使用环节，如果没有监察、审计等部门的配合，无法解决因部门利益而产生的滥用、乱用、私自租赁资产等问题；在专项资产管理中，也离不开发展改革、国土资源、建设等部门的支持。因此，必须加强与相关部门的协调配合，共同推进资产管理工作。

与会代表的建议

    （一）尽快出台中央行政事业单位国有资产管理办法。代表们认为，尽快出台中央行政事业单位国有资产管理办法，有利于明晰资产管理工作职能，有利于明确资产管理工作主体，有利于加强对地方资产管理工作的指导，因此，建议国管局尽快与有关部门协商，出台中央行政事业单位国有资产管理办法，为地方机关事务管理局发挥示范作用。
    （二）在清产核资等实际工作中，机关事务管理部门要积极发挥作用。代表们指出，在现有条件下，要以完善办公用房建设标准、土地利用标准、物业管理标准、公务用车标准以及加强政府机构节能、公务接待管理等为突破口，抓紧国有资产日常管理工作。从清产核资入手，利用社会中介机构，彻底摸清家底，尽快出台通用资产配置标准，为实施量化管理、信息化管理和绩效管理奠定基础。
    （三）积极参与行政管理体制改革研究，努力推进建立集中统一的资产管理体制。代表们提出，要积极主动参与行政管理体制改革的研究和探讨，努力从理论、实践、制度三个层面，立足依法行政、科学管理、尊重历史、立足现实的角度，按照决策、执行、监督分开的原则，进一步明确机关事务管理部门的国有资产管理主体地位，合理确定管理范围，理顺相关工作关系，为建立健全集中统一的资产管理体制奠定基础，创造条件。
    （四）完善协调机制，抓紧推动实际工作。代表们强调，全国机关事务管理部门要统一思想，统一认识，建立资产管理研究的工作协调机制，投入更多力量，共同研究解决资产管理的重大问题。同时，国管局要针对现状，抓紧推动实际工作。要摸清家底，完善制度，规范流程，创新机制，改进管理手段，搞活运营方式，扎扎实实地做好本职工作，为加强资产管理奠定坚实的实践基础。
    （五）积极开展舆论宣传。代表们呼吁，各级机关事务管理局特别是国管局要高度重视机关事务工作和行政事业单位国有资产管理的舆论宣传，指定专门机构和人员，拟订工作方案，加强与宣传部门和新闻媒体的联络。通过报刊、电视、网络等媒体，广泛宣传机关事务管理部门的工作职能和理论研究成果，以及近年来各级管理局资产管理的实践探索和主要成效，支持和配合机关事务管理部门履行国有资产管理职能。