关于完善住宅专项维修资金管理制度的思考

● 鲍轶欣

    建立住宅专项维修资金管理制度，是解决住宅产权多元化情况下小区共用部位和共用设施设备维修问题的重要举措。随着2007年《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令［2007］第165号）以及各地住宅专项维修资金管理政策的相继出台，住宅专项维修资金管理制度进一步健全，住宅小区特别是老旧住宅小区的管理水平和居住品质得到了明显改善。但是，与建设和谐宜居社区的要求相比，不少地方住宅专项维修资金管理制度还不够完善，仍要坚持不懈地推动住宅专项维修资金管理制度的科学发展。笔者认为，当前应充分借鉴某些地方的政策做法或实践经验，着力完善以下方面的内容。　
    一、进一步明确专项维修资金的使用条件。一是明确规定维修事项。适当参考北京市相关政策，在进行反面排除（根据物业服务合同约定，应当由物业服务企业承担的住宅共用部位、共用设施设备的维修和养护费用，不得从专项维修资金中列支）的基础上，分别列举住宅共用部位和住宅共用设施设备各自可以动用专项维修资金的具体情形。二是逐步明确和理顺房改房小区共用设施设备的费用承担问题。应紧密结合物权法的精神，同时充分考虑房改房小区的历史特点、客观现状以及共用设施设备产权界定更为模糊的实际情况，通过合同约定、政策指导、地方立法等方式，进一步明确房改房小区共用设施设备的资产界定与权利归属，逐步理顺专项维修资金的承担问题。三是建立相关配套制度，集约规定物业保修期限和物业保修金制度。协调和推动北京市参照浙江、陕西等地的做法进行地方立法，建立物业保修金制度，并集约规定相关共用部位、共用设施设备的保修期限。保修期内严格执行保修责任制度，开发建设单位有约定、承诺的，按其约定或承诺的保障期承担保修责任，无约定、承诺，或其约定、承诺违反规定的，按相关规定的最低保修期限承担保修责任。除发生地震、火灾等无法归责责任人的不可抗力事件外，保修期满后，方可使用专项维修资金。
    二、细化紧急情况下的应对措施。一般来说，专项维修资金属于业主共同决定的重大自治事项。但是，由于共同决策难以避免的相对低效、业主利益的客观分化（如屋面防水对顶层业主有重大的影响，但对其他业主难以造成任何损害）、业主对福利维修管理体制的过度留恋、业主自治乃至自律意识不够健全等因素，很可能出现小区自治僵局或多数人“暴政”的局面，发生危及房屋使用安全的情况，从而成为各界普遍关注的热点问题。为此，一要明确紧急情况的范围。可参照北京市政策，明确列举紧急情况，同时附加兜底条款，防止挂一漏万。二要明确主管部门组织代修的民事授权。对专项维修资金已划转业主大会管理的，业主委员会应当与主管部门签订授权协议书，约定在物业服务企业或相关业主未按规定及时实施维修和更新时，可以由主管部门组织代修并从专项维修资金中列支，从而避免或有效化解相应的法律风险。
    三、健全专项维修资金项目审计和资金拨付制度。目前，一些地方在实践中对项目审计与资金拨付等问题进行了有益的探索。在总结地方实践的基础上，应着重从以下方面使审计实践制度化、规范化：一要合理确定项目审计的金额低限，即根据现在情况规定一定金额以上的项目必须进行审计，一定金额以下的项目可由业主大会或相关业主自愿进行审计。审计金额低限可根据实际情况进行动态调整。二要公开确定项目审计单位，以公开招标或定向委托的方式选择工程造价咨询服务单位作为项目审计单位，确保项目审计的公平、公正。三要争取明确项目审计的费用负担主体，要根据业主的住房消费意识以及专项维修资金增值收益的管理情况，逐步形成稳定与可持续的审计费用列支渠道。四要严格资金拨付的相关要求。可参照北京市的具体规定，业主大会住宅专项维修资金专户应当使用信汇凭证或电汇凭证结算，不得支取现金，也不得使用其他票据或结算凭证，专项维修资金只能支付到约定的施工单位或物业服务单位账户中。同时，尽量推行施工单位先行垫资制度，待工程竣工，由业主委员会组织相关人员或聘请专业人员验收合格、并将施工合同及竣工验收资料报政府主管部门备案后，再划款结算，以防止专项维修资金的挪用甚至流失。
    四、加强资金增值管理。只在维修时支出的专项维修资金会在一定时期内产生巨额的资金沉淀。这部分沉淀资金的增值方式以及管理费用能否从增值收益中列支，是迫切需要明确和完善的。一要改变现行的低息计息政策。有的地方借鉴住房公积金的计算方式，结算年度内交存的专项维修资金，按活期存款利率计息；结算年度前结转的专项维修资金，按三个月整存整取利率计息。相比较而言，住宅专项维修资金的增值收益中不含城市廉租住房建设补充资金这一公益保障支出，公积金缴纳人也没有可以申请低息贷款的互助性权利，因此，对专项维修资金实施与公积金类似的低息政策有失公平，应当对专项维修资金所有人提供较高的利率。二要进行合理的投资组合。在保障业主正常维修所需流动性资金的前提下，通过国债、中长期银行定期存款的组合以及适时引入信托投资机制等，逐步拓宽投资渠道和优化投资结构。三是明确专项维修资金管理费用的负担。目前，有的地方由增值收益来负担资金管理费用，有的由当地财政统一负担。长期来看，宜统一由增值收益来负担：专项维修资金未划归业主大会管理的，可由非营利性事业单位负责日常管理，每年发生的管理费用预算报由财政部门核定后，从增值收益中列支，实行收支两条线管理；专项维修资金划归业主大会管理的，直接由增值收益中列支代理记账、工程可行性分析、预决算审核、施工质量验收、费用分摊审核等具体管理费用。
    春恋北斗/摄五、落实住宅专项维修资金的转入制度。按照现行规定，除业主大会另有决定外，利用住宅共用部位、共用设施设备进行经营的所得收益，以及住宅共用设施设备报废后回收的残值，转入住宅专项维修资金滚存使用。但是由于缺乏必要的监督机制和实施细则，这一制度难以得到有效执行。为此，一要加强对物业服务单位的监督和管理，防止其擅自经营共用部位、共用设施设备并侵占相应的广告、停车场地占用费等收益。二要建立和健全收益转入的账目管理，可借鉴上海的做法，业主委员会许可他人利用住宅共用部位设置广告等经营性设施而收取的费用，应当存入维修资金账户，并设立单独账目，专项用于该幢住宅共用部位、共用设备的维修、更新。三要明确收益转入的相关程序，并根据所有权和收益权相一致的原则，真正按照权属状态及时转入相关业主的专项维修资金账户。
    六、完善专项维修资金的续筹政策。目前，专项维修资金的归集基本属于首次归集的范畴。但房屋共用部位和共用设施设备的维修养护是一个长期持续的过程，随着房龄的增长，专项维修资金的使用需要会大大增加，维修改造资金不足的瓶颈将日益明显，专项维修资金续筹问题已非常紧迫。但由于资金续筹缺乏强制手段，加上房改房小区共用部位和共用设施设备产权界定较为模糊、公民义务观念不强等因素，专项维修资金的续筹难度却很大。为此，应当通过以下手段进行应对：一是要求房屋转让或上市时专项维修资金必须达到一定数额。在房改房上市或职工住宅转让时，要求住宅专项维修资金达到规定数额，才可办理相关产权手续，从而相对容易地解决这部分住房的阶段性续筹问题。二是丰富住宅专项维修资金的续筹方式。即采用一次归集和分散归集相结合的续筹方式。能够实现一次性续筹的，可以一次性筹集。难以实现一次性续筹的，可以参考新加坡和深圳的做法，规定按月支付的方式，随物业服务费一起缴纳专项维修资金，由物业服务单位存入专项维修资金账户。具体比例则由业主大会自行决定。这种零存整取的方式更易为职工所接受。三是建立续筹的救济和保障制度。应指导业主在制定小区管理规约时，明确业主续筹专项维修资金的义务。业主未按规定或业主大会决议续筹、补建或使用维修资金的，业主委员会或其他利害关系人可以采取小区内公示甚至提起民事诉讼等措施进行催缴，以达到保障专项维修资金续筹的目的。