中国加入《政府采购协议》的形势判断和

● 李成钢

    摘要：2010年，中国将会针对《政府采购协议》（GPA），进行再次出价，解析当前中国加入GPA的谈判背景，分析GPA的成员方特点，提出破解当前不利局面对策建议，为我国从容应对GPA谈判提供背景资料。
    《政府采购协议》（GPA）是WTO框架下硕果仅存的一个诸边协议，其约束力仅限于加入的成员方。《协议》的最终目的是为了建立有效的多边体制，实现贸易的自由化。为此，《协议》规定：成员方在进行政府采购过程中，要本着非歧视性的原则、透明度的原则、公平公正的原则和对发展中国家照顾的原则来开展政府采购活动。
    1947年，签订《关税及贸易总协定》（GATT）时，政府采购因所占贸易比例较小而并未引起足够的重视，因此，当时把《政府采购协议》排斥在GATT（第3条第8款和第17条第2款）之外。二战后随着各国恢复经济的需要，以政府名义进行的采购活动日渐增多，规范政府采购市场的问题才逐步引起重视。1979年4月，第一版的《政府采购协议》颁布。进入20世纪80年代，随着经济全球化的发展，各国的协调机制加强，为了更好地进行宏观调控，政府的机构设置、职能日趋完善，政府采购的规模也持续扩大。截至2008年，法国等国的政府采购已经占据本国当年财政支出的30%-40%，占本国GDP的10%左右，政府已经当之无愧地成为国际贸易当中最大的买家。与之相适应，《政府采购协议》也逐步地完善起来，规模也日趋扩大。1979年的GPA生效后，经过了1986年版本和1994年版本，到如今的2006年版本，即《1994年政府采购协定》修改本临时议定文本。GPA的成员方也扩展至41个（截至2009年7月15日中国台北的正式加入）。
    2001年,中国入世时承诺,将会尽快加入GPA,2007年12月28日，中国正式向WTO秘书处递交了加入GPA《政府采购协定》申请书和初步出价清单。
    当前，中国正进行着加入GPA谈判的再次出价的磋商，面对咄咄逼人的成员方要价，中国政府本轮作出多大程度的减让，才能让成员方感受到中国加入GPA的“诚意”，已经成为世界关注的焦点。纵观欧美等GPA成员对我国第一轮的要价情况，发现即使按照现有的GPA成员的出价清单，多数情况下都很难同时满足其所有的要价。可以毫不夸张地说，如果中国按照所有成员的要价列示自己的出价清单，那么中国将成为世界上政府采购市场最为开放的国家。现有成员其要价的客观性、科学性以及目的性很值得怀疑。加上金融危机的背景，预示着中国加入GPA将面临着艰难的谈判历程。
    从“天时”来看，正值金融危机爆发，国际贸易保护盛行，可谓“生不逢时”。2009年3月份，世界银行出了一份报告，名为《贸易保护：初现端倪但趋势令人担忧》，该报告指出，自金融危机爆发以来，全球各国推出或拟推出的保护主义措施大约有78项，其中47项已付诸实施。接下来的半年多来，贸易保护主义继续泛滥，如美国经济振兴计划中保留的“购买美国货”条款；欧盟等国家和地区实施的反倾销调查，英国工人罢工反对输入外籍雇员；俄罗斯将削减进口家禽及猪的配额，将进口外国汽车关税由25%上调至30%；印度的绿色壁垒等，还有，美国出台的“碳关税”也有作为新的技术性贸易壁垒的嫌疑。而中国无疑是本轮贸易保护的受害者，国外所进行的贸易保护措施，很多都落在了中国的头上，如美国对中国的“轮胎特保案”，欧盟对中国铝合金轮毂发起反倾销调查，俄罗斯以打击走私为名的“灰色清关”，关闭莫斯科切尔基佐夫斯基大市场，给在该市场经营多年的数万名华商造成了巨大的经济损失。在金融危机严峻的经济形势下，各国工作重点多从扩外需，变为保内需，先稳定和巩固本国的市场，而这个时候，我国加入GPA的谈判，即将开放的中国政府采购市场，无疑是一道曙光，如能顺利地把中国纳入GPA，中国巨大的政府采购市场无疑是弥补其内需不足的有效途径，因此，中国无论是从加入GPA的时间上和出价的清单上都会面临更大的压力。
    从“地利”上看，我国没有先发优势，所以没有在GPA中占据有利的位置，导致很多工作的被动。被动一，失去了规则的制定权，政府采购协议的商讨最早发于1947年的关贸总协定，1979年正式签署，后经1986年版本和1994年版本，即将生效的是2006年版本，中国2001年才加入世界贸易组织，针对协议的谈判，中国基本上都没有参与制定，在组织新一轮的修订文本生效前，我们只能被动地接受现有的条款。现有的条款尽管看似对发展中国家有所保留，但是在具体的履行上却困难重重。被动二，失去了熟悉规则，完善法制的足够的磨合期；从1947年到1979年的第一版《政府采购协议》，再到如今的2006版《政府采购协议》，经过了半个多世纪，其现有的很多成员对GPA规则的熟悉程度很高，而且经过长期的磨合，其国内相关立法也比较完善，这样在GPA中利用相关规则保护自己，往往能够占据主动，据悉，现有的成员中，加入GPA的谈判最长的经过了10多年，而我国提出在GPA中作为发展中国家希望有15年的过渡期，都不被接受；被动三，在使用的分类标准和规则方面也备受限制，GPA中，尽管WTO政府采购委员会为统一各成员采取的分类标准，建议成员在货物项目适合采用“26类产品分类体系”，服务和工程项目适合采用联合国的CPC分类法，但是成员并未遵守，而是按各自习惯采用联邦产品分类法（FSC）或者海关合作理事会的“商品名称及编码协调系统”（HS）对货物分类，在服务和工程服务方面的分类，基本可以按照CPC来执行。而我国也按照自己的习惯采用自己的《政府采购品目分类表》标准进行分类和出价时，却遭到众多的质疑；被动四，发展中国家的发展程度不高，产品的竞争力不强，服务经验和水平也不具备竞争优势，这样看似“公正、公平”的规则在GPA中与发达国家竞争，实际上已经处于不利局面。
    从“人和”上看，我国现在面临的是“孤军奋战”、“以寡搏众”的局面。首先，现有的成员在对待中国政府采购市场的开放问题上意见惊人的一致，从其要价的附件一至附件五来看，无论是门槛价、采购实体还是产品、服务和工程的范围，都保持了一个原则：在降低现有门槛价的基础上，所有与中国中央和地方政府有关的机关、事业单位、团体、学校等单位，与财政支出有关的采购基本都应纳入政府采购的范围。其中，欧盟的要价中，包含了中国的机构、学校、团体等高达500多个，在GPA中也算是最多的了。面对着这种要价，要想使其满意，难度较大。
    其次，在GPA中，我们没有“内援”，可以说,当前的GPA是“发达国家和地区的俱乐部”。按照世界银行关于发达国家和地区的界定标准，同时结合2005年以来世界经济的变化，仅以人均GDP作为标准，可以把GPA的成员分成三类，第一类，发达经济体，人均GDP达到10000美元及以上的国家或地区；第二类，次发达经济体，人均GDP在5000-10000美元之间的国家或地区；非发达经济体，即人均GDP在5000美元以下的国家或地区。
    按照这个标准，GPA现有的41个成员当中，有34个成员是发达经济体，7个是次发达经济体，没有非发达经济体。
其中的列支敦士登人均GDP在10000美元以上，现按照上述标准，笔者把这些成员列为发达的成员方。而爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛伐克、波兰、保加利亚、罗马尼亚等国的人均GDP均在5000美元以上，列为次发达成员方。因此，可以说，现有的GPA成员中，还没有真正的发展中国家，中国在没有“内援”的前提下，还得肩负着为发展中国家争取到以适合的条款加入GPA的艰巨任务。
在这样“天时地利人和”均不占优的背景下，发扬“与天斗、与地斗、与人斗”的精神，从而在挑战中寻找机遇是重要的，天时已逝，地利不可追，现在唯有在人和上下功夫了。
    (一)立足于内，着眼于外
    即立足于GPA谈判，但着眼于GPA框架之外，寻求谈判的路径。2005年1月1日，在世界纺织品配额取消后，很多国家对中国运用242条款限制中国纺织品的大量进口，而其中影响比较大的是欧盟和美国，其中与美国的谈判最为艰苦，进行了约七轮的谈判才与之达成《备忘录》。谈判中，美国利用中国急于达成备忘录，从而放松对中国纺织品限制的心理，对中国的知识产权保护问题，以及投资领域的开放问题进行要价，而备忘录的达成，也预示着美国愿望的实现。面对中国加入GPA的严峻形势，如果不能从GPA中来体现中国作为发展中国家的利益，那么把GPA纳入中国的整个涉外经济中去，可能会有更广阔的思路和空间。
    (二)合理地推广使用中国的采购商品分类标准
    采用合适的分类标准进行出价，能够更加客观、科学而且便利地反映成员实际的开放范围，尤其是对后加入的成员来说，能够更加科学地反映自身在GPA中的需求，同时也为出价工作带来便利。而在GPA出价清单的分类标准中，各国都按照各自的习惯采取联邦产品分类标准FSC或者海关的HS标准，而都没有采用WTO政府采购委员会推荐的统一标准，即现有的GPA出价清单还没有使用统一的标准，那么使用我国自己的分类标准也有自己的理论依据。
    (三)与发展中国家共同审视和修订关于发展中国家的条款
    GPA现有的条款中，有关发展中国家条款的制定和修订过程，却没有发展中国家的参与，这在国际规则的制定上是不科学的。正在加入GPA的国家中，包括中国在内，还有很多的观察员，这些国家基本上是发展中国家，如约旦、格鲁吉亚、阿尔巴尼亚、阿曼、摩尔多瓦、巴拿马、吉尔吉斯共和国、亚美尼亚共和国等约20多个国家和地区，这些发展中国家可以要求对《政府采购协议》的有关发展中国家条款进行重新审视，以更合理的待遇加入GPA，从而在保证不影响发展中国家产业发展的基础上，来贯彻GPA设立的初衷。

                                                                         （作者单位：中国电子信息产业发展研究院）