浅析政府采购中委托代理协议签订问题

                                                ● 宋卿

    我国政府采购经过十多年的发展，形成了集中采购和分散采购相结合的体制模式，具体以集中采购目录作区分：集中采购目录内项目属于集中采购，集中采购目录之外且在采购限额标准以上的项目属于分散采购。一般地级市以上（或一些经济较发达县级）政府设有专门的集中采购机构，来组织实施集中采购项目，也有一些未设置集中采购机构的政府委托社会中介机构来组织具体采购招标业务。分散采购项目一般由采购单位委托社会中介机构来组织采购招标业务（采购单位具备招标能力的也可自行组织）。2009年全国政府采购规模达到7413.2亿元，按项目类别分：货物类3010.6亿元、工程类3858.4亿元、服务类544.2亿元，按采购模式分：集中采购6446.9亿元、分散采购966.3亿元。
    自2003年《政府采购法》实施以来，各地出台了大量的政府采购程序和规范，特别是根据《政府采购法》第20条，规定集中采购机构组织政府采购时，必须和采购人签订委托代理协议，采购文件和采购结果必须经过采购人确认等程序。这些规定的实施，使得集中采购机构和社会中介机构职能差别不大，集中采购和分散采购程序没有实质差别，出现了“集中采购机构中介化、集中采购分散化”的趋势。笔者认为，集中采购机构代理分散采购项目应当签订委托代理协议，但要求集中采购项目也签订委托代理协议，不仅背离了法律条文的整体性规定和集中采购的内涵，在实际工作中也难以实施，具体分析如下：

    一、从《政府采购法》条文前后进行整体性分析，无须签订委托协议

    《政府采购法》第18、19、20等条文关于集中采购和分散采购的规定是个有机整体，只有进行前后整体的配套理解，才不会出现矛盾。笔者认为，集中采购项目也要签订委托代理协议的认识，是单独解读第20条引起的。同样，如果也只单独解读第19条关于“采购人有权自行选择采购代理机构”的规定，必然与第18条“必须委托集中采购机构”产生矛盾。

    所以，只有将这3个条文进行前后完整的理解，才不致于产生矛盾，即：第18条总体规定了集中采购在不同情形下如何执行和分散采购的执行；第19条是对分散采购实行自行采购时如何选择社会中介代理机构进行规定，是对第18条的补充；而第20条是对第19条的分散采购委托社会中介代理机构的委托代理协议内容作进一步规定。
    笔者在工作中，常常听到有关《政府采购法》自身规定存在矛盾而难以执行的报怨，实际上很多矛盾的产生是源于只对单个条文进行解读，而不是进行前后整体理解所致。笔者认为，《政府采购法》中行文字斟句酌，来保证法律条文规定成为一个有机整体。例如：第18条中规定了集中采购项目“必须委托集中采购机构代理采购”，分散采购项目“可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托范围内代理采购”，分散采购项目在委托时特别加上了“在委托范围内”这6个字，这不是随意所加，而是有特殊含义的，是和第19条“在委托范围内办理采购事宜”、第20条“依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务”是前后关联、一脉相承的，也正是这6个字体现了集中采购与分散采购在委托关系上的本质区别。
    因此，从合同性质上来看：集中采购项目是属于法律将全部采购权赋予集中采购机构的行政强制委托合同，没有想不想委托及委托范围内容问题；而分散采购则属于民事委托合同，则应当由双方约定“在委托范围内”办理采购事项。所以从法律条文进行整体性理解后，集中采购机构代理集中采购项目时，是无须签订委托代理协议。