对部门机关事务实行集中管理的思考

黎 兵

    《机关事务管理条例》第三条规定，“政府各部门应当对部门的机关事务实行集中管理，执行机关事务管理制度和标准”。围绕“实行集中管理”问题，笔者作了一些初步思考。

    一、对“集中管理”的认识

    对部门的机关事务实行集中管理的规定，笔者认为可以从三个方面去理解：
    一是“集中管理”的基本含义。按照政务、事务分开和提高效能的要求，在部门内部应当将保障和服务部门政务工作的事务性工作集中到承担机关事务管理职责的机构去办理。这是理顺机关事务管理体制的一个层面。
    二是“集中管理”是法定要求。“集中管理”是县级以上人民政府推进本级政府机关事务统一管理的重要内容，是统一执行好本级机关事务管理制度和标准、提高机关事务专业化水平和管理效能的重要基础。这是在总结我国机关事务管理经验、分析存在问题基础上所提出的具有方向性和科学性的规定。《条例》作为国务院的政府规章具有法律效力，按照依法行政的要求，县级以上人民政府应当组织本级政府各部门认真落实“集中管理”。
    三是“集中管理”的针对性。“集中管理”是与“分散管理”相对而言的。《条例》的规定具有很强针对性。长期以来，“分散管理”所暴露出的机构职能重叠、办事效率低下、浪费人力物力、接受指导和管理不顺畅等问题，已成为影响机关事务科学管理的因素。如果不“集中管理”，“分散管理”的问题就得不到解决。

    二、“集中管理”的现状

    就四川省的情况来看，当前机关部门内部的机关事务管理职责，总体上是省级比较分散，市（州）、县（区、市）、乡（镇）比较集中，而且越往下越集中。
    省级部门的机关事务管理职责分散现象突出。最近，省直机关事务管理局发函调查，对省直机关共发函98个部门（单位），回函77个部门。这77个部门中，设立了机关服务中心的43个、未设立机关服务中心的34个。
    此次发函调查的机关事务管理职责内容，是《机关事务管理条例》中所涉及的管理事项，包括：“三公”经费、机关资产、公务用车、办公用房、公共机构节能、公务接待、后勤服务、会务、政府采购管理等9项。这9项管理职责由一个内设机构或机关服务中心集中管理的共26个部门，占回函部门总数的33.77%；由2个内设机构和机关服务中心管理的共24个部门，占回函部门总数的31.17%；由3个内设机构和机关服务中心管理的共21个部门，占回函部门总数的27.27%；由4个内设机构和机关服务中心管理的共5个部门，占回函部门总数的6.49%；由5个内设机构和机关服务中心管理的1个部门，占回函部门总数的1.30%。
    ——设有机关服务中心的部门情况是：
    43个设立机关服务中心的部门，上述机关事务管理职责集中由机关服务中心承担的1个；机关事务管理职责由2个内设处（室）和机关服务中心承担的18个；由3个及以上内设处（室）和机关服务中心承担的18个，由4个内设处（室）和机关服务中心承担的5个，由5个内设处（室）和机关服务中心承担的1个。
    ——未设机关服务中心的部门情况是：
34个未设立机关服务中心的部门，上述机关事务管理职责集中由1个内设处（室）承担的有25个部门，由2个内设处（室）承担的单位有6个，由3个内设处（室）承担的单位3个。相对未设立机关服务中心的部门而言其机关事务管理职责要集中一些。

    三、管理分散的原因

    原因之一——后勤分工。上世纪末的省级机关后勤体制改革，重要措施之一是实行机关后勤行政管理职能与服务职能分离，就此在省级机关先后有54个部门设立了事业单位性质的机关服务中心，将部门后勤服务职能从行政岗位上分离出来交由机关服务中心承担。这一举措适应了当时机构改革的要求，减少了行政编制和机关人员，达到了一定目的，但是形成了机关事务行政管理职责（如机关资产管理、财务管理、协调与监督管理后勤服务）在机关，服务职责（如公务用车、机关食堂、房屋修缮、职工住房）在机关服务中心的状况。对于在机关的行政管理职责，当时还规定“省级党政机关原则上不单独设置后勤处室，其后勤行政管理职责由机关有关处室承担”。因此，形成了机关事务分散管理的体制。
    原因之二——业务关联。部门内部因有的职责之间存在关联性，分别归在有关处（室）承担有一定的合理性。比如，“三公”经费管理是财务管理的内容，机关资产管理与机关财务管理有业务关联，公务接待、政府采购与办公室等综合管理机构的统筹协调、联系上下左右工作联系紧密。《条例》所述的“机关运行经费管理”，“是指为保障机关运行用于购买货物和服务的各项资金”，与机关经费预算及其执行的管理是一个整体，难以分离。
    原因之三——机构过多。由于多种原因，省级机关部门规模较大，内设机构较多，处（室）分工比较细，机关事务管理职责分散性较大。相反，在市（州）、县（区、市）、乡镇，相对而言部门规模小，内设机构少，而且呈递减，部门又未设机关服务中心，因此机关事务管理职责比较集中。
    原因之四——因人而定。部门内部职责分配有的因领导同志的认识而定，有的还是因个人能力、事随人走而确定的。

    四、“集中管理”的对策

    （一）明确基本要求。可考虑确定一个集中管理的基本原则，即对于《条例》中涉及的机关事务管理事项，除属法律法规已有职责管理要求和因业务关联度高已由专门处（室）管理的事项外的机关事务工作应当集中管理。主要是部门内的机关后勤服务管理和归集到一个机构管理有利于提高效能的其他机关事务工作，应当集中由一个机构去管理。没有形成一个机构管理的，部门内应明确一个主管机构，负责统筹协调其他担负有机关事务管理职责机构的有关工作，对应本级机关事务主管部门，以便工作联系、指导顺畅。
    （二）政府加强领导。各级政府应当依法组织协调有关部门推进本级部门机关事务集中管理，也可通过本级联席会议推进此项工作，适时进行检查督促。同时，上级机关事务主管部门加强指导和检查，及时交流面上好的作法，引导集中管理的推进。从现实情况来看，这项工作的重点应放在省级机关。
    （三）深化机构改革。省级机关部门机关事务实行集中管理，在很大程度上需要机构改革工作的进一步推进。可从以下方面考虑：
    一是在下一步机构改革中推行部门内设机构改革。机构编制管理部门重新审定部门内设机构，整合机关事务管理职责，在确保依法办事和提高效能的前提下，最大程度解决部门内设机构机关事务管理职责重叠、分散问题。
    二是认真对待机关服务中心体制问题。在省级机关实现部门机关事务集中管理，需要正视一些部门设立机关服务中心所形成的管理职责与后勤服务职责分离的问题。可以说，在一定程度上这种状况已成为贯彻《条例》实现部门机关事务集中管理的体制性障碍。需重新审视机关服务中心的性质和职责配置。可以考虑，在不增加公务员和财政供养人员的前提下，整合部门内设处（室）和机关服务中心的机关事务管理职责，实行机关内设处（室）集中管理，撤销机关服务中心。或者在事业单位分类中，对有条件的机关服务中心在已承担后勤服务管理职责基础上，赋予机关事务行政管理职责，其单位参照公务员法管理，人员实行“老人老政策、新人新办法、进人按体制”。也可采取机关服务中心与部门内主要承担机关事务管理的处（室）实行“两块牌子、一套人马”，职责统一集中，实行分类管理，经费来源性质和经费保障渠道不变。
    三是建立集中办公区的地方由机关事务主管部门或设立的专门机构统一承担办公区的综合后勤服务管理，同时整合资源，统一管理集中办公区的大中型车辆、会议室，从而弱化入驻集中办公区部门的机关事务管理职责，打破“小而全”的后勤保障体制。
                                                            (作者:四川省省直机关事务管理局副局长)