优化招标采购模式 推进合同能源管理

深圳市机关事务管理局

    为更好地贯彻落实《公共机构节能条例》，推动合同能源管理在公共机构节能改造中的运用，近年来，深圳市机关事务管理局注重树立新理念，探索新规律，突破重点和难点问题，初步摸索出合同能源管理在公共机构中推广运用的基本路子，形成了有深圳特色的基本模式。
    合同能源管理节能改造是集能源分析、技术实施、能源管理、投融资运作为一体的复合型项目。长期以来，公共机构领域运用合同能源管理进行节能改造要经过能源审计、立项审批、与节能企业谈判等多个环节，程序复杂，实施进度缓慢。“十二五”期间，深圳市公共机构有1500万平方米既有建筑、近百个项目要采用合同能源管理方式进行改造。要完成这一艰巨任务，必须打破传统，创建新的采购流程和招标模式，实现批量化政府采购。

    一是从明确各部门工作边界入手，简化项目审批流程

    运用合同能源管理进行既有建筑节能改造，总体可分为项目申请、项目招标、项目实施、节能管理等四个阶段。传统政府采购中，项目需先经采购单位主管部门批准，再报发改部门审批项目建议书、可行性研究报告，发改部门审批通过并下达投资计划后，还需由财政部门根据投资计划安排项目预算和审批采购方式等。这一过程短则两三个月，长则半年以上。我们认为，合同能源管理项目不涉及政府投资，项目投资及管理都是节能企业的行为，发改、财政部门应少干预、放权力，尽可能收缩工作边界。为此，市领导召集发改、财政、监察以及机关事务管理部门多次讨论研究，统一思想认识，界定各个部门工作边界：教科文卫体各系统主管部门负责各自的项目整合，批量向机关事务管理部门申报；机关事务管理部门负责对项目进行审核，区分能耗大小和高低、项目难易程度，按照先大后小、先易后难的顺序，分批向发改部门提出确认申请；发改部门负责项目备案确认；财政部门根据发改的项目确认意见和机关事务管理部门的申请，批量下达“1元采购计划”，同时将项目申请单位前三年平均能耗费用作为预算安排加以固定；项目采购相关单位根据财政部门的采购计划进行项目招标和实施。这不仅明确了各部门的职责，强化了机关事务管理部门在公共机构节能中的组织、协调、监督、指导职能，而且极大地压缩了项目审批时间，简化了程序，提高了效率。

    二是规范招投标程序及内容，保证项目招标公平、公正、公开

    从规范公开招投标程序及内容入手，建立了合同能源管理节能改造项目公开招投标模式，为项目实施与风险监控提供明确的标准。确立了“方案招标”形式。合同能源管理项目由节能企业根据项目改造内容进行投资，每家企业对项目节能空间的发掘和采取的技术不尽相同，因此投资额度会有差异，无法在招标文件中明确费用标底；现行政府采购项目类型分为货物、工程、服务三种，都以资金为标底，均不适用于合同能源管理项目。针对这种情况，我们与发改、财政反复讨论协商后，认为应根据合同能源管理项目兼具工程与服务内涵、无法确定标底的特点，采用“方案招标”形式进行招投标。这种形式仅需采购单位提供建筑能耗状况，在发布招标公告后，由报名企业同时对标的建筑进行能源审计、编制投标文件和参与竞标，既无需财政额外支付能源审计费用和编制标底预算费用，又能够通过市场竞争使节能率、投资额等关键性指标趋于合理化、市场化，中标结果同时为合同签订与执行提供了明确对照标准。制定了《深圳市公共机构合同能源管理采购模板》。“模板”注重可操作、可复制推广，并将传承与创新有机结合起来。延用综合评分法。评标信息仍由报价部分、商务部分、技术方案部分组成，保持与现行招投标体系一致性，方便评标操作。创建新的评标因素。引入了年综合节能率、节能效益分享年限、资金效率、节能效益分享比例四个核心指标。年综合节能率指整栋建筑（或单位）可节能的空间，有别于单项（如空调、照明）改造的节能率，是四个核心指标中最关键因素，既体现了项目实施的意义，又较好地解决了既有公共建筑普遍缺乏分户分项计量、无法通过实际计量形成能耗基准的问题；节能效益分享年限的确定，固化了采购单位和企业合同期内各自总体节能收益；资金效率体现了项目总投资的投入产出比，鼓励企业采用先进可靠的技术实现利润最大化；节能效益分享比例体现了企业与业主双赢，也提高了采购单位实施项目的积极性。科学制定评分规则。四个核心指标之间的相互关联性，实现了“跷跷板效应”，引导企业在投标报价时必须综合考虑多种因素，避免出现企业为中标而拔高报价的现象；根据深圳市节能企业整体实力和公共机构用能现状等情况，制定了按区间设分、按企业实力与单位能耗匹配的评分规则，引导企业“对号入座”，根据自身技术力量、资金实力等合理选择项目，同时引导公共机构理性提出节能需求，避免一味追求“高标准”而带来的项目流标风险。“模板”融合了合同能源管理中节能效益分享与节能量保证两种模式，要求企业在保证实现投标承诺中最低年综合节能率的基础上，与项目业主单位共同分享节能效益。同时，使采购单位有了规范的操作依据，利于控制项目风险，节能企业有了明确的竞标方向，获得了公平参与的机会。

    三是多种采购方式兼顾，提高项目招标效率

    我市各级公共机构项目多、能耗跨度大。若全部以“一事一招”的形式招标，对节能主管部门及政府采购部门的工作造成极大压力，行政成本高，完成进度慢。为改变这种状况，我局与市发改部门、财政部门和政府采购中心研究后，提出了多种采购方式组合的办法，提升项目招标速度。以建筑年度耗电量为划分标准，300万度以上项目按照“一事一招”的原则公开招标，同时尽量整合同一系统项目，以系统项目打包形式进行公开招标；300万度以下项目，采取预选供应商形式，设定一定商务技术条件建立市公共机构合同能源管理合格供应商库，允许采购单位采取邀请招标形式，邀请3家以上节能企业，进行竞争性谈判，最终确认中标企业，并向节能相关主管部门报备。各区根据自身实际情况，采取分标段、分项目、预选供应商等形式，推进项目招标，大大加快了签约进度。

    四是注意解决项目实施过程中的细节问题，推进标准化管理

    在简化程序、创新采购模式的基础上，为保证合同能源管理节能改造项目顺利进行，我们还对项目签约与实施、节能管理等环节进行了标准化管理方面的研究。以《合同能源管理技术通则》（GB/T24915-2010）为基本依据，制定标准化服务合同，明确合同双方责权利，明确合同期内节能率波动、用能状况变化等特殊情况处理方法。建立第三方评价机制，引入工程监理和第三方节能量检测机构，保证项目实施效果和提供节能量审核的公平依据；形成能源使用监控机制，借助技术力量，在改造的同时进行分项计量，监控节能效果；注意公共机构能耗自然增减量统计和监测，在降低节能效益分享纠纷风险的同时，提升公共机构日常用能管理水平，达到通过技术节能推进管理节能的目的。