推进机关事务管理法治化建设的对策研究

孙跃进 王仲淼

   随着政府信息公开工作的深入推进，公众对降低行政成本、加强政府自身建设十分关注。机关事务管理部门要全面履行工作职责，大力加强法治建设，促进机关事务管理科学化、保障法治化，不断提高管理、保障和服务工作水平，为机关高效有序运转提供有力保障。

    一、目前机关事务管理中存在的主要问题

   （一）经费运行方面
   近几年国家各级审计机关披露的信息显示，我国行政单位财务管理问题较多，会计违规现象比较普遍，如挥霍公款、贪污挪用公款、截留预算资金和应缴财政专户款、行政管理费用超预算支出、私设小金库等，使国家财政资金大量流失。
   （二）资产管理方面
   一是家底不清，账实不符，会计控制相对薄弱。由政府机关使用的大量国有土地，过去都是通过无偿划拨分配方式取得，因此土地使用权的价值没有评估核定并体现在资产记录上，部分资产产权不够明晰，存在账外资产，缺乏有力的监管等。二是观念淡薄，机构缺失，管理力量比较薄弱。长期以来，很多地方政府机关没有设立专门资产管理机构，多由机关办公室或财务部门兼职管理，管理力量相对薄弱。一些部门只注重向上级打报告要钱购置资产，忽视现有资产的合理搭配和使用效益。实际工作中把使用权和管理权混为一谈，把国有资产当成自有财产，随意处置国有资产。三是各自为政，利用率低，浪费流失现象严重。一些政府机关不求服务上水平，只求硬件上档次，不管工作需要与否，互相攀比，频繁更新，造成大量固定资产闲置，减少了设备的使用寿命，降低了资产的使用效率，从而导致固定资产资源浪费。
   （三）后勤服务方面
   一是机关后勤服务没有统一的制度标准和规范。政府机关后勤服务边界不清晰，部门之间后勤服务项目在类别上参差不齐；单一类别的后勤服务项目缺乏标准，同一类别的后勤服务项目在各部门之间标准不一致；服务存在方式无形、不可储存、生产与消费同时等特点，对机关后勤服务经费支出的监督和审计难度较大；有些地区、部门的后勤服务项目无序扩大，标准不断提高，增加了服务成本。二是机关后勤服务以封闭自我管理服务模式为主。大部分依然沿袭计划经济时代的封闭式的自我服务模式，管理与服务体制机制滞后，浪费严重，效率低下，增加了财政负担。虽然经济相对发达和部、省级政府机关越来越多地已经开始了机关后勤的社会化改革，并取得了一些显著成效，但如何对服务企业绩效进行客观全面有效的评价和监管，也成为机关后勤管理部门亟待解决的问题。三是机关后勤服务耗用的人力财力漏洞难以控制。机关内部的后勤服务，采用“雇人服务”方式，并且基本处于“各自为政”的管理状态。一方面使政府机关自身后勤服务的专业化水平、服务效率比较低、质量不够高。另一方面因执行中存在较大的主观性和随意性，达不到应有的效能。

     二、机关事务管理法治化建设的现实条件

   党的十八届三中全会对全面深化改革作出了明确部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，为政府机关事务工作法治建设奠定了基石。从机关事务管理法治建设的现实条件看，主要有以下几方面：
   （一）机关事务管理的法律法规日趋完善。自2003年施行《中华人民共和国政府采购法》以后，《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《公共机构节能条例》以及《机关事务管理条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等相继出台，各省、区、市也相继出台有关政府机关事务管理政策意见，涉及机关事务管理的法律法规日趋完善，各级机关事务部门依法管理能力得到加强，规范办事水平明显提高。
   （二）现代机关事务管理的理念逐步树立。一方面随着社会主义市场经济改革的不断深化，尤其是政府机关、事业单位干部职工收入分配实行“阳光工资”，住房、医疗、幼教、福利等推行货币化分配政策，促使政府机关事务管理服务的观念发生转变；另一方面从改革的层面看，在纵向推进政府自身改革的过程中，倒逼政府机关事务工作必须转变理念、创新思维。
   （三）行政管理方式和科技创新提供现实基础。一方面行政管理方式的转变，使政府机关内部的各项分配更趋于公开、公平、公正，为政府机关事务管理服务趋于科学化、规范化、法治化提供了良好的思想基础。另一方面改革开放30多年来，我国经济社会快速发展，不但为政府机关事务管理服务提供了强大的物质基础，而且为政府机关事务工作法治化奠定了现实基础。

     三、机关事务管理法治化建设的对策与措施

    （一）理顺机关事务管理体制，强化机关事务的集中统一管理
   1.规范机构设置，建立健全管理体制。一是设置各级机关事务管理机构。按照行政管理体制改革的要求以及《机关事务管理条例》的规定，在各级党政机构统一设置一个职能完善、横向保障、上下衔接的机关事务工作部门。二是设置部门机关事务管理机构。撤销各级政府部门机关服务中心，统一设置负责本部门机关事务工作的专职机构，即机关事务管理处（科），统一定性为行政性质，使用行政编制，经费列入各级政府财政预算，履行部门财务管理、公车管理、物资管理、安全管理、接待管理、监管后勤服务质量等机关事务管理职能。业务上接受本级机关事务工作部门的指导。市、县各部门参照执行。三是引进社会服务组织。将机关服务中心的服务职能分离，开放机关部分服务市场（涉及安全保密、应急后勤服务保障的仍由机关事务管理部门承担），推行机关劳务外包，提高机关后勤服务社会化服务程度，并加强监管。
   2.加强法治化建设，全面落实依法治事。根据《机关事务管理条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》，会同同级发展改革、财政、法制等有关部门，结合工作实际，研究制定规范机关后勤服务的指导意见，分级、分类制定并组织落实机关后勤服务管理制度，扎实推进机关后勤服务工作规范化和标准化建设。同时，根据《机关事务管理条例》等有关法律法规，加强有关机关事务的政府规范性文件的制定和实施管理，增强其操作性、有效性和科学性。
   （二）加强机关运行经费管理，确保经费支出合理及效益提升
   1.探索实物定额和服务标准。在《机关事务管理条例》的框架下和深入调研的基础上，综合本地经济发展水平、物价水平等因素，科学制定机关事务管理实物定额和服务标准体系，配合财政部门制定机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准，监察部门负责政策把关监督，提供专家咨询服务。
   2.严格财务预算管理。完善预算绩效评价指标体系，建立项目预算绩效评价年度报告制度。按照国务院关于从严控制“三公经费”支出的要求，努力压减公务用车购置及运行、公务接待经费支出，加强各类会议经费的管理。
   3.强化内部监督和审计。健全单位内部控制和监督制度，研究建立资金监管长效机制，按照机关事务管理服务经费总额控制、从严从紧的原则，严格规范机关事务管理服务经费运行每个环节，强化政府机关运行经费管理。
   （三）完善机关资产管理制度，保证资产安全和保值增值
   1.统筹房地产管理。在摸清掌握机关资产状况的基础上，分步骤推进政府机关房地产统一集中管理，并建立产权与使用权分离制度，统筹各级政府机关资源配置，由机关事务主管部门统一管理办公用房产权，核定各部门的使用面积，与各部门签订使用协议。各部门只有办公用房地产使用权，富余房地产由产权单位统一处置，避免政府机关资产产权分散、占有不均、收入不公等多种矛盾。
   2.统一建设办公用房。根据国家房地产政策和各部门的需要编制办公用房建设计划，并统一组织建设。组成由各专门人员和办公用房使用部门人员参加的项目组，共同研究项目设计和实施方案，充分听取使用部门的意见，满足使用部门的业务需求；聘请有关专家对办公用房的选址、设计师、施工方案进行论证，逐步建立和完善政府建设项目代建制，确保工程质量，控制工程造价，遏制腐败行为。
   3.逐步实行租金制。现阶段可以对各部门占用超过核定面积的部分和企事业单位占用行政房产而不能腾退的部分收取租金，并逐步将租金提高到市场租金水平，抑制各单位过度需求。在此基础上，对各部门核定使用面积内的部分也逐步收取租金，可以从新组建的机构进行试点，总结经验，逐步推开。办公用房租金分别纳入使用部门和产权部门预算，用于办公用房维修、改造和物业管理经费开支。实行动态管理办法，除对政府所属具有历史文化意义的建筑必须很好地保护利用外，富余办公用房向社会出租或出售，不够则由机关事务主管部门提出投资分析报告决定采取购买、租赁或建设等效益最佳的方式解决，既能及时满足各部门办公用房的需求，又使办公用房得到充分、合理利用，真正实现机关房地产资源有效配置。
   （四）健全机关后勤服务机制，推进机关后勤服务社会化改革
   随着经济社会的快速发展，政府自身改革的不断深化，建立健全政府机关事务服务体制机制，大力推进机关后勤服务社会化改革势在必行。
   1.全面推进后勤服务单位企业化管理。对政府机关各部门不具备发展条件的服务单位实施关、停、并、转。对有一定活力的服务经营单位和有一定优势的服务行业，如各部门的宾馆招待所、修理厂、建筑队、物业管理单位等，按照现代企业制度要求和服务行业特点，进行多种形式的改造，尽快组建和培育出具有一定规模的、专业化的、能参与市场竞争的实体。
   2.坚定不移地推进建立后勤服务结算制度。逐渐引进社会服务力量，开放政府机关后勤服务市场，同时，支持隶属于不同部门的后勤服务机构实行专业化联合，人员重组、集约经营，提高市场竞争能力和规模效益，促进机关后勤服务集约化、专业化和产业化。积极推进机关后勤服务市场化运行结算制度，逐步形成机关后勤管理流程式、账单式、包干式。
   3.积极探索深化机关公务用车制度改革。根据《机关事务管理条例》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》，加快对我国现行公务用车制度的改革，实现政府机关一般公务用车社会化。一是严格控制公务用车数量。根据目前我国国情，中央国家机关各部门除保留部级干部专车和少量必要的特殊公务用车外，取消一般人公务用车，发放适当的交通补贴。二是降低公务用车配备标准。对各部门配置的专车和特殊公务用车实行统一采购和产权管理。三是使用公务用车标识。便于社会监督，严禁公车私用。四是公务用车社会化。组建企业性的政府联合车队，为各部门提供各种租车服务，也可利用社会出租车为机关一般公务活动服务。
   4.全面提高机关后勤服务社会化程度。结合工资制度改革和社会保障制度改革，逐步将一些后勤服务由传统的实物保障改为货币化。如：可逐步将政府机关自办医院和诊所融入社会医疗体系，实行就近就地医院和诊所就医；按照“群众承受得起，物业管理企业有积极性，政府不再背包袱”的原则，实行物业管理招标，建立健全物业管理费和公共部位维护收费标准，逐步规范化、市场化，实现良性循环。政府机关所需物资器材，坚持竞争、择优、公开、公正和公平的原则，向社会招标，实施集中统一的政府采购。

 

                                     作者：孙跃进—浙江省机关事务工作协会秘书长     

                                           王仲淼—浙江省农业厅机关事务管理中心主任