关于加强省级机关办公用房
统一维修管理工作的思考

李普生

    《山东省实施<党政机关厉行节约反对浪费条例>办法》对党政机关办公用房的维修管理工作作出了具体的规定，明确指出要“建立健全办公用房集中统一管理制度，对办公用房实行统一权属登记、统一使用调配、统一维修管理”，凸显了办公用房统一维修管理工作的重要性。现结合我省省级机关办公用房维修管理工作现状，就加强省级机关办公用房统一维修管理工作中存在的问题略作探讨。

    一、我省省级机关办公用房维修管理工作现状

    目前，省机关事务管理局管理省级机关近300万平方米的土地和约173万平方米的房产。长期以来，我们坚持量力而行、经济适用的原则，注重维护和完善房屋使用功能，要求党政机关单位严格控制装修标准，严禁变相进行改扩建，对维修工程实行公开招标，加强工程监督，确保工程质量，较好地保证了省直机关各单位办公用房的办公需求和使用安全。
    《山东省省级机关房地产管理办法》第二十二条和第二十六条明确了“省级机关用房实行租赁制”“以租养房”等原则，规定了省级机关房地产的管理主体和管理范围，确立了所有权与使用权相分离、统一管理、分级负责的管理模式和修缮保障制度，建立了“有偿使用”的办公用房使用制度。根据上述使用原则和管理制度，省直直管公房由各用房单位按照每月0.39元/平方米的标准向省机关事务管理局划拨房租，日常维护则由省机关事务管理局按用房单位年交房屋租金的适当比例，根据房屋损坏程度安排维修项目，由用房单位组织实施；省机关事务管理局组织工程技术人员对项目进行竣工验收、决算审核和质量把关。
    30多年来，省级机关办公用房的维修管理一直延续“以租养房”的管理方式和“有偿使用”的使用原则。“以租养房”是在改革开放之初大环境下，为有效维持房屋完好、保障安全使用而采取的一种准市场化管理方式，在很长一段时间内为加强省级机关房地产管理、建设、维修和保障省级机关办公用房需求以及房地产权利人的合法权益等发挥了积极作用。但是，随着市场经济的不断完善和机关事务工作的快速发展，特别是行政资产和事业资产管理体制改革的深入，办公房管理主体和管理机制不断变化，原有的“以租养房”的管理方式和“有偿使用”的使用原则弊端日益显现，越来越不能适应市场经济条件下机关办公用房的发展规律和维修管理的实际需求。

    二、存在的问题

    目前，我省省级机关办公用房维修工作中存在的主要问题有：
    第一，增加管理环节，提高管理成本。省级机关用房单位的租金都是先由财政部门拨付给各用房单位，然后各用房单位将租金上缴房产管理部门，最后按照经费“收支两条线”的规定，以租金形式转回到财政部门。这样就形成了“财政部门——用房单位——房管部门——财政部门”的体内循环，办公用房租金空转一周，既没有产生效益，还占用了政府有限的资金，增加了管理费用，使最终用于维修的资金大打折扣、十分有限，远远不能满足实际维修的需求。在实际工作中，房管部门还需要耗费大量的人力和物力去收缴租金，增加了不必要的管理环节和管理成本，造成行政资源的浪费。
    第二，忽视行政属性，影响机关形象。省级机关办公用房的使用人是省直机关各单位，而办公用房作为政府行政资产的属性，决定了其在管理方式上应采用与商业、经营性用房不同的管理方式，要求更加规范高效。机关办公用房租赁制混淆了办公用房与商业、经营性用房的概念，忽视了前者的行政属性，从而误导了部分使用单位擅自将办公用房出租。有些单位不经产权部门同意私自向非政府部门出租、出借办公用房收取的租金，由于得不到有效监管，往往成为单位“小金库”的主要来源，严重干扰了正常的管理秩序，有损机关形象，部门单位之间意见很大，容易产生新的不公平现象和违规违纪问题。
    第三，维修成本上涨，保障能力不强。1979年确定的每月0.39元/平方米的办公用房租金标准，当时来看能够满足正常的办公用房修缮维护需要。但30多年过去了，尤其是自上世纪90年代以来，随着市场经济的不断完善和机关事务工作的改革发展，维修工作中越来越多的矛盾被暴露出来。一是维修所需经费上涨迅速。维修材料价格出现了成倍甚至上百倍的上涨；部分办公用房建成时间长，房屋陈旧，设施落后，成为危房，维修难度和成本逐年加大，维修经费缺口越来越大。二是以目前的租金标准，不能满足正常维修经费支出。受各方面因素制约，租金标准30年未变，资金的使用保障能力逐步减弱。加之收取的房租要支付日益增加的房管部门人员工资，造成真正用于正常维修的经费十分有限，就不可避免地导致了对房屋疏于管理和修缮，维修保养不及时，工作重点不突出，服务保障能力不强等问题。
    第四，经费落实不力，管理维修脱节。鲁政发〔1995〕13号文件规定：“省级机关公有房屋的产权人是省级机关事务管理局。”“由省人民政府授权省级机关事务管理局依法实施统一管理”。近年来，办公用房租金标准一直维持在较低的水平且没有列入财政预算，房管部门对超面积标准使用办公用房的单位缺乏有效的经费制约措施，部分省级机关办公用房的使用人未经过房产管理部门和产权人的同意，自行确定维修项目，直接向财政部门申请维修资金或自筹资金、自行组织维修施工，造成办公用房管理与维修的脱节。这一方面加剧了部门间在维修经费使用方面的旱涝不均现象，超标准建设、超豪华装修办公用房的现象时有发生；另一方面破坏了正常的审批许可、评估论证等制度，导致统一管理、统一维修的管理机制无法真正落实，工程质量得不到保证，维修资金得不到有效监督。

    三、加强和改进省级机关办公用房统一维修管理工作的建议

    按照“办公用房实行统一权属登记、统一调配、统一维修，逐步把办公用房管理纳入规范化、制度化轨道，切实提高党政机关办公用房的管理水平和使用效益”的总原则，为进一步加强和改进省级机关办公用房统一维修管理工作，提出以下建议：
    （一）健全办公用房集中统一管理体制，严格落实办公用房统一权属登记、统一使用调配、统一维修管理等制度。为降低办公用房维修成本，切实节约财政资金，避免出现新的超标准、超范围、超预算维修，要逐步把办公用房维修管理工作纳入规范化、制度化轨道，建立完善集中统一管理体制，依法依规管理办公用房维修。
    （二）改变“以租养房”的维修管理模式，将维修经费列入财政预算。一是停止对财政拨款的省直单位收取房租，二是清理非财政拨款的省直企事业单位占有、使用的省级机关办公用房，要求其限期腾退，暂时难以腾退的，按照鲁价发〔2000〕19号文件的标准收取租金并全额上缴财政。
    （三）按照管修一体原则，采取集中管理、分级负责的管理方式。省直各单位在年初向省机关事务管理局申报维修项目，省机关事务管理局对各单位申报的维修项目进行评审，统一制定年度维修计划，报省政府同意后统一组织实施。机关各单位办公用房维修改造项目所需投资，统一列入财政预算，未经审批的项目不得安排预算，维修改造资金要做到专款专用，严禁挪作他用，财政、审计等部门按照职责对项目进行年度审计。
    （四）按国家和我省关于厉行节约反对浪费的有关规定，严格落实维修标准。根据《机关事务管理条例》等法规对政府资产管理使用提出的新要求，严格落实审批许可、评估论证、计划编制、造价审核、批前公示等制度，严格执行各类维修标准，确保维修改造项目以消除安全隐患、恢复和完善使用功能、降低能源资源消耗为重点，避免出现豪华装修，造成新的浪费，损害政府形象。

                                                          作者单位：山东省机关事务管理局