落实《机关事务管理条例》
两个具体问题的思考

周立新

    在贯彻实施《机关事务管理条例》，制定地方具体办法过程中，有两个关键问题绕不开，即专项经费使用管理和机关资产具体管理问题。

    专项经费使用管理问题

    《条例》第十三条对机关保障服务专项经费做出了明确规定：“县级以上人民政府机关事务主管部门按照规定，结合本级政府机关事务管理实际情况，统一组织实施本级政府机关的办公用房建设和维修、公务用车配备更新、后勤服务等事务的，经费管理按照国家预算管理规定执行。”据此，山东省机关事务管理局在起草山东省实施办法过程中，增加了机关办公节能改造经费，并且得到相关部门认可。主要思路分为三段：一是县级以上机关事务主管部门编制四项专项资金需求计划，二是财政部门负责审批，三是机关事务主管部门统一组织实施。对前两段取得共识，关键是在机关事务主管部门统一组织实施上存在异议。财政部门认为，上述资金应按照同级政府预算管理有关规定执行，列入相关部门的部门预算，不可通过其他部门转拨资金，即不能列入机关事务部门的预算。
    我们认为，要正确理解《条例》第十三条关于“经费管理按照国家预算管理规定”的本意，需将本条与第十一条结合起来理解。《条例》第十一条规定“县级以上人民政府财政部门应当根据预算支出定额标准，结合本级政府各部门的工作职责、性质和特点，按照总额控制、从严从紧的原则，采取定员定额方式编制机关运行经费预算。”本条明确了财政部门在编制各部门机关运行经费预算时，采取的是定员定额的方式，而这些经费主要是机关运行经费预算中的基本支出预算，而由机关事务主管部门统一组织实施的机关运行的项目支出预算则依次在第十三条做了分述。即办公用房建设和维修、公务用车配备更新、后勤服务等事务性专项经费管理应当执行国家预算管理规定，列入本级政府机关事务主管部门的部门预算，由机关事务主管部门负责管理，这样才能更好地实现“财权”和“事权”的统一，从根本上有利于提高机关事务保障的经济和社会效益。因此，《条例》十一、十二、十三条是分述三种不同经费的预算形式和要求，结合起来理解才全面，决不能割裂开来理解。专项经费是一个部门履行职责的重要支撑和主要抓手，作为主管本级机关事务的部门，也应该像其他政府部门一样有保障自身履行职能的专项经费，否则，工作就会失去抓手,职能履行就会大打折扣，进而影响到机构的存亡,所以,对专项经费问题应予高度重视，按照《条例》的精神，加强协调，务求使之在地方真正落地。

    机关资产具体管理问题

    《条例》第十七条明确县级以上人民政府机关事务主管部门按照职责分工，制定和组织实施机关资产管理的具体制度，并接受财政等有关部门的指导和监督。在实施过程中遇到的最大问题是机关事务部门对本级资产管理的幅度有多大，是本级机关通用资产都管，还是只管本级机关用地、办公用房、公务用车；纵向管理上，是只管办公用房权属、公务用车编制，还是对通用资产实施全过程具体管理。为此，经过艰苦协调和深入调研，我们感到不解决这一问题，制定出来的办法也是软弱无力、糊里糊涂的。这一问题的核心，是在机关资产管理上存在不存在本级机关资产管理部门的问题。
    首先，按照我国行政事业单位国有资产分级管理体制和监督制约机制的要求，省本级行政事业单位国有资产应由本级机关事务部门负责。2006年出台的财政部令35号《行政单位国有资产管理暂行办法》、36号《事业单位国有资产管理暂行办法》明确：行政事业单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。《中央行政事业单位国有资产管理暂行办法》规定：“中央行政事业单位国有资产管理实行统一制度、分级管理。国务院机关事务管理局负责中央行政事业单位国有资产管理工作，制订具体制度和办法并组织实施，承担产权界定、清查登记、资产处置工作；管理中央行政事业单位机关和机关服务中心等的国有资产，接受财政部的指导和监督检查。各部门按规定负责本部门国有资产管理工作，接受国管局的指导和监督检查。”财政部门在资产管理上主要是综合管理，“负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度，按规定管理行政事业单位国有资产，制定需要全国统一规定的开支标准和支出政策，负责财政预算内行政机构、事业单位和社会团体的非贸易外汇和财政预算内的国际收支管理。”
    我们认为，既然存在省本级这一层级，而省级机关事务管理局就是专门管理省本级机关事务的部门，那么就应该将省本级行政事业资产管理的职能交给机关事务管理局。资产管理是机关事务管理的核心，如果在资产管理上省本级资产由其他部门来管理，那么省级机关事务管理机构就没有存在的必要了。
    第二，按照《条例》规定，省本级行政事业单位国有资产管理职责属于机关事务部门。《条例》第十七条明确了机关事务部门是机关资产的具体管理部门，财政部门为机关资产的指导监督部门。其中“按照职责分工”，具体管理职责理应在机关事务部门或其他部门，而非财政部门；如果分工在财政部门，等于自己指导监督自己。《党政机关厉行节约反对浪费条例》在办公用房、公务用车、资源资产管理等方面明确了机关事务部门的职责，将办公用房、公务用车管理等职责交由本级机关事务部门负责。
    第三，在配置标准等具体管理上，建立相互监督机制比一家管好。省级机关保障运行的资产在实物形态上主要有办公用房、公务用车和其他通用资产（如办公设备、办公家具等）。目前，省级机关办公用房、公务用车配置标准均由国家规定，办公用房配置标准执行的有关规定，公务用车配置标准执行中办、国办《党政机关公务用车配备使用管理办法》。对于其他通用资产配置标准，从中央国家机关和外省市做法看，一般都由各级人民政府授权机关事务管理部门制定。 
    《机关事务管理条例》第十七条规定县级以上人民政府机关事务主管部门制定和组织实施机关资产管理的具体制度。第十八条规定：“县级以上人民政府应当根据有关机关资产管理的规定、经济社会发展水平、节能环保要求和机关运行的基本需求，结合机关事务管理实际，分类制定机关资产配置标准，确定资产数量、价格、性能和最低使用年限。”按照上述规定，机关事务主管部门“制定和组织实施机关资产管理的具体制度”，应当包含资产的配置标准的制定。从工作性质及第十八条“结合机关事务管理实际”的要求看，县级以上人民政府一般应授权机关事务主管部门制定资产配置标准。目前，这一职责我们已经协调到位。
    在本级机关资产配置标准问题上，机关事务部门负责制定资产配置标准,财政部门负责制定开支标准和支出政策，一个部门负责实物定额标准的制定，一个负责经费预算支出定额和支出标准的制定，两个部门相互配合、相互制约、相互监督，有利于省级机关行政事业单位国有资产管理。
    应该看到，公车改革以后，机关资产主要是办公房、土地以及办公设施设备和家具配备等内容的管理，这是机关事务管理核心中的核心，必须在《条例》地方化的过程中予以明确，将应管的管到位，真正建立本级机关资产购建、维修、调配、处置的集中统一管理体制，为机关事务管理奠定坚实基础。

                                                                作者单位：山东省机关事务管理局