推进机关后勤服务社会化改革的实践与思考

郑晓宏 

    近年来，浙江省象山县机关事务管理局立足机关后勤长远发展，通过劳务派遣、公司经营、物业外包等模式，不断探索机关后勤服务的专业化、企业化、市场化运行机制，努力推进机关后勤服务社会化改革。

    一、实践探索

    一是引进专业化服务，降低管理风险，提升服务质量。针对编外用工过剩与服务效率低下的矛盾，以及后勤服务保障能力不足的矛盾，借力劳务市场，引进源头活水，将设备维修、网络维护、绿化养护、会务保障等专业化要求相对较高的服务保障领域，通过劳务派遣或钟点服务的模式向市场购买服务。劳务派遣的具体操作方式是：与劳务服务公司签订劳务派遣合同，由劳务服务公司根据服务需求，派遣职工到相关岗位工作，机关事务管理局只管工作监管和支付约定服务报酬，其他劳资管理全部由派遣机构负责，实现了管理与服务职能相分离，减轻了机关负担，节约财政资金，降低用工风险；同时能提升后勤服务专业化水平，满足多样化服务需求，有效增强工作和服务效率，有利于打造品质后勤。
    二是推行企业化管理，降低管理成本，提高服务效益。试水“企业租赁”模式探索公车保障机制改革，2010年12月牵头组建国有独资企业，成立机关车辆服务中心（舒达汽车租赁有限公司），主要为全县机关单位的重大集体活动、突击性任务、招商接待及其他公务活动等提供有偿服务。通过健全企业法人制度，实行规范管理和绩效考核，强化成本核算机制，做到效益与成本兼顾，为各机关单位提供相对便捷、高效、廉价的公车租赁服务的同时取得较好的社会经济效益。目前公司经营规模服务能力不断提升，拥有大巴车5辆（柯斯达），商务面包车6辆，小车12辆，年营业额达200余万元，盈利20余万元，企业化管理、市场化经营机制日臻成熟。
    三是推动市场化竞争，招聘社会服务，实现优势互补。南部新城商务区一期，共分四幢办公楼、一幢后勤服务中心，共入住县级部门16个，工作人员1050名。后勤服务试行以社会化委托服务为主、自主服务为辅的模式。总体分综合部门、餐饮、安保消防、设备设施维修、卫生保洁、会议服务、绿化养护等七大类，其中：自助餐厅、小包厢、客房等实行自主服务模式，即由县机关事务管理局直接管理，人员招聘采用挂靠物业公司或劳务派遣等形式；大餐厅、安保、维修、保洁、会务、绿化等实行市场化服务外包模式，即整体打包后向有资质的物业公司公开招标，县机关事务管理局制定具体监管方案，对承包单位定期监管考核，根据经营实绩支付服务报酬。2015年商务区安保、维修、保洁、餐饮、会务等全年物业服务合同价格305万元。从试运行情况分析，后勤服务市场化主要优点是：引入竞争机制、优胜劣汰，有利于提升服务质量，打造服务品牌，有利于精简人员机构，优化人事管理，减少劳资矛盾。

    二、存在问题

    一是后勤服务社会化改革层次低、承接能力弱。从社会化服务领域看，无论推行服务外包还是劳务派遣，还处于起步阶段，仅限于一些低层次领域，主要集中在环卫、绿化、维修、安保等相对低端的岗位；从社会化服务比例看，机关事务管理局所用的岗位人员主要还是以自聘为主，社会化服务比例和覆盖率相对较低；从社会化服务模式看，主要还是以劳务派遣和钟点服务模式为主，市场化程度不高，离“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”的企业化运作相距甚远。
    二是提升服务品质与提高经济效益之间有冲突。以公司化模式和外包托管模式为例，都存在着购买服务方与提供服务方的利益博弈。一方面，机关事务主管部门追求的是要通过后勤服务社会化改革来提升服务品质，另一方面，提供服务单位追求的是如何合理降低服务成本乃至规避服务监管而获最大的经济效益。一旦存在制度缺陷或监管缺失，就会导致过分追求经济效益，而忽视服务保障的品质要求。
    三是管理专业化水平与服务社会化程度不相适应。一方面，机关事务管理系统中从事管理岗位的干部队伍专业化程度不高，现代化管理水平差，存在着人员与岗位不相称，外行管内行的现象，导致因管理跟不上而造成服务上不去；另一方面对服务单位的服务标准、以及评估措施、监管机制缺乏系统性规范化的建构，在提供服务过程中难以实现准确评估和有效监督，导致因监管不清、管理无序而发生矛盾纠纷，制约服务质量的提升。
    四是存在增加财政支出和弱化部门效能的风险。实际操作中，机关事务部门会把一些管不了、管不好、不想管的项目推向市场，回避难题，做甩手掌柜。有时，将服务推向市场后，管理部门的经费和人员并没有随之减少。因过分依赖社会化服务，造成人浮于事，克难担当的动力和能力衰退，并且增加了财政支出。

    三、几点思考

    一是开放市场，提升社会化服务承接能力。积极推进后勤服务社会化，是机关后勤管理转变职能的大势所趋。机关事务管理部门一定要保持主动，自觉打开大门、走出大院、走进市场，由传统的“财政养人、养人办事”向“钱随事走、管事不管人”公共服务新模式转变，优化资源配置，提高人财物的使用效益。一方面，坚持机关后勤服务全方位向社会专业服务组织开放，着力引进优秀企业和服务组织，确保提供优质服务；另一方面，坚持机关后勤单位自身的改革转型，整合资源、盘活家底，大胆进行机构剥离，组建服务组织，遵循市场规律，按照有偿服务的原则，为机关单位提供优质服务。
    二是强化监管，提升社会化服务品质。机关事务实行社会化服务后，要保障有序运行，节约行政成本，增强服务效益，关键是要完善机制，加强科学监管。一要把好入口关，严格市场准入制度，健全公开招投标制度，确保进入机关后勤服务领域的社会组织的优质性，避免“先天不足”所埋下的服务隐患。二要把好过程关，建立健全常态化规范化的考核评估制度，把监管工作贯穿到服务保障的全过程，让服务单位主动接受机关事务部门及机关工作人员的评议监督，确保其认真履约，促进服务工作的改进和服务水平的提高。三要把好标准关，要制定出《机关后勤社会化服务管理标准》，以标准化操作评估为抓手，加强对服务产品的质量管理。
    三是加强自身建设，提升管理协调能力。要加强学习培训，克服本领不足、本领恐慌、本领落后的问题，增强对社会化服务组织的话语权和权威性；要调整优化机构设置和人员岗位，在服务职能和管理职能分开的前提下，健全管理组织、增强监管力量，实现提升服务保障水平与强化监管能力同步发展。
    四是准确定位，提升机关事务管理效能。机关事务部门应及时将工作重心转移到对服务组织的监督管理上来，确立起管理者角色，防止管理缺位。主要职能应该放在搭建整合工作平台，研究制定服务保障标准及交易规则，建立健全管理制度和运行机制，促成各种社会资源的有效交易，以及履行对资源配置过程的有效监督和偏差纠正职能，促使服务组织都能依照制度办事、依据规定办事，遵照法律办事，促进社会化服务工作发挥最大效能，达到领导满意、机关满意、干部职工满意。