关于公务机构资产管理的思考

王永凤

    公务机构可以理解为依法设立、行使公权、履行公职、由财政预算保障的单位机构。在我国一般包括党、政府、人大、政协机关，检察、法院机关和各民主党派、工商联、人民团体等，以及部分参照公务员法管理具有上述特征的事业单位，也就是国家政体的组成单位机构。公务机构资产是履行公务职责、开展公务活动、保障公务运转的物质经济基础。资产的规范管理对于有效保障公务运转、厉行勤俭节约，建设俭朴、效能、廉洁和服务型机关具有十分重要的基础性意义。
    资产的概念含义具有多重性。“三资一项”的资源、资产和资金，都可称为资产（其实工程项目也是广义的资产），通俗理解，资源的资产属性外延最广，包括人、财、物及自然资源、无形权益等；资产次之，包括财和物，或加无形权益，资金的资产属性最窄。还有人们也常说的钱、财、物等资产。这些概念之间错综复杂，极易混淆。财务上资产概念可以表述为“所有可货币计量的经济资源”，包括由负债而形成的资产，最为基础和广义。财务理论上有总资产与净资产（所有者权益）之分、固定资产与流动资产之分、有形资产与无形资产之分等。在社会生活中，不同于财务上资产的专业定义，人们对资产的理解一般比较狭义，是实实在在的资产，即净资产，通常为实物资产加货币资产，甚至不包括往来账项权益资产，多区分为动产与不动产或各类实物形态资产等。因此，一个单位的资产管理自然也就区分为财务资产管理和实物资产管理。财政财务部门对资产的管理立足于财务核算资产的概念，外延广。机关事务管理部门对资产的管理立足于保障实务运转的实物资产概念，一般不直接管理货币资产，特别是不直接管理债权类资产。货币及债权类资产管理主要是财政财务部门职责，包括保管、核算、计提与核销等，或视单位性质是经营管理或法律事务部门职责，包括追讨与诉讼等，机关事务部门对此类资产一般协助配合做好相关工作，提供保障。两部门管理的资产概念是交集关系，既有交叉，又差异很大——尤其在财务会计按权责发生制进行核算情况下。另外，资产分类方法及类别体系也很不同，不同部门间对公务机构资产如何进行管理存在认识上分歧也就不足为奇。
    对于资产管理，财政部门可以按照单位性质对行政、事业单位进行管理，当然也可对企业（包括金融）进行管理，而机关事务部门则主要从单位功能对公务机构、公益单位进行管理。从资产形态和性质上，财务对任何单位所有形态和性质资产都要进行核算，包括公务保障性、公益服务性和经营理财性资产，财政当然具有与财务相对应的资产核算管理职责，包括实物形态及权益形态。机关事务部门则主要管理公务保障性及部分公益服务性资产，除少量直属辅助配套服务保障单位及资产变性外，一般不管经营理财性资产。在实物形态上则不限于财政资金形成的国有资产，也包括受捐受赠和社会调剂及必要时征用的资产等。资产性质、形态、动态和功能的多样多重性以及占有使用单位不同类型决定了财政部门与机关事务部门必须密切配合，分别从不同角度共同做好资产管理工作，特别是做好公务机构资产管理工作，有效保障公务运转，厉行勤俭节约，实现决策目标。
    正如商品有价值和使用价值二重性一样，资产管理也具有价值管理和使用价值管理的二重性。作为可货币计量的经济资源，财政部门对公务机构资产的价值进行管理是内在必然的；作为保障公务机构有效运转的物质基础，机关事务部门对公务机构资产使用价值的管理也是内在必然的。财政部门的价值管理表现在资产价值的计量及核算反映上，表现在依据决策目标和标准为资产配置筹供资金保障服务上，表现在资产处置收入的收缴处理及账务核算管理上。机关事务部门使用价值的管理表现为资产的配置处置以及日常使用管理上，表现为依据决策目标和标准配置资产的时机及方式上，表现为资产处置审核实施以及脱密环保等后续处理上。价值管理与使用价值管理如一枚硬币的两面，衔接统一于资产的配置和处置等管理环节，统一于落实中央决策、厉行节约、提高效能、保障公务、服务中心大局中。
    即使基于财务管理的理论和会计原理，由财政管理部门和机关事务管理部门从不同角度对财政预算保障单位资产、尤其是公务机构资产进行管理也是有理论依据的。在现代复式会计记账原理下，财务上对实物资产会计处理不同于对费用和权益资产的会计处理。由于存在购建验收领用的“出入库”环节，为避免账实、账卡和账账不符，消除安全完整上的隐患，凡涉及实物资产（特别是固定资产）支出，无论是购买还是自建（制），在资产具备使用条件、达到预定使用状态的过程中，财务会计账目处理往往要作两笔以上会计分录。固定资产处置环节的业务也是如此，尤其是在设有“固定基金”会计科目财务核算体系中更是如此。正是基于上述会计原理，在一个财务独立核算单位范围内，对实物资产的财务核算和实务管理是两个不相容职位，必须分设并有不同人员岗位承担，而不能将二者简单归并，以保证健全完善对资产进行财务会计处理的账务凭单基础和机制。对一个企业等社会法人单位是如此，对一个财政预算单位是如此，对财政预算保障的同级政体同样也是如此。也就是说，财务会计原理就决定了财政部门和机关事务部门对公务机构资产管理的不同地位和作用，决定了需要对实物资产生命周期的不同阶段环节分别从不同角度配合做好资产管理。从资产是“可以货币计量的经济资源”以及主要（并非全部）来自于财政资金角度来说，财政管理部门具有广义的资产管理职责，机关事务管理部门充分予以理解和尊重，并自觉予以支持配合；从对“物化的（财政）货币资金”形成保障公务运转物质基础进行资产管理角度来说，也并不能否定机关事务管理部门对公务机构的资产管理职责，这与财政部门的管理互不矛盾，互不否定，互不代替。只有不同部门对资产从不同角度进行管理，互相配合，互相验证，才能保证做到资产管理常态化的账账相符，账卡相符，账实相符。否则，就极易导致对实物资产（包括固定资产）支出的费用化处理，进而产生资产账实不符、账目不清、账账不一的现象，也就很难保障资产的安全完整。实践中财政预算单位长期存在的资产账账、账实不清不一的问题正说明了这一点。
    需要指出的是，在预算管理实行国库集中支付方式下，尽管形式上还分部门进行核算并报送相关报表，但各财政预算单位自身的财务核算已不是一个完整的原本意义上的财务核算单位（起码核算的资产要素已不完整），仅为实质意义上的报账单位，作为一个完整的财务核算主体单位，实质上是一级财政预算。在这种情况下，厘清对公务机构实物资产的管理职责分工更为迫切，也更为不易，对机关事务管理部门而言任务也更为艰巨。
    从科学组织管理原理上也是如此，由财政部门和机关事务部门对实物资产分别从不同角度进行管理是科学组织管理原理所决定的基础性机制保障。科学的组织管理原理是分工配合，验证制约。人们有习惯于线性流水式管理的传统，但这实质上不是管理，是管控，是只管不理，或理异化为控，称控为理，名为管理，实为管控或控制。在公务机构资产管理上，一条线式管理、特别一家包打天下式的管理是与分工配合制约的科学管理原理相背的，是行不通的，对事业是有害无益的。以预算与资产管理相结合而将二者合而为一个部门（机构、人员岗位）的做法是不科学的，为了数据统一而将资产事务管理与财务核算管理合二为一是现实偷懒的做法，且不说资产形成并非全部源自于财政资金（当然要全部纳入财务核算）。另外，就实存资产账目而言，由于从管理体制层面缺少核对机制，对数据的真实准确与否是无法验证的。至于账实关系，就更难以保证了。尤其是在信息化时代“一站式”服务、“一键式”管理理念下，更容易造成实务上的模糊认识，留下管理隐患。长期而言，财务上的会计报表就容易异化为事务上的统计报表。因此，由机关事务管理部门对财政预算单位资产进行管理，是科学的组织管理原理所决定的，是由现代治理体系内在要求所决定的，是治理体系和治理能力现代化的必然要求。当然，机关事务部门的管理也不可能否定财政部门的管理职责权限。无论资产形成的来源是不是财政资金，财政部门对资产进行财务核算管理都具有天然内生的职责、义务和职权，但这不能代替机关事务管理部门而简并为一条线式管理，否则就会产生许多问题和隐患。两部门对公务机构国有资产分别进行管理是相互配合、相互制约的关系，有机统一于落实国家决策，保障公务运转，厉行勤俭节约上。
    国家各方面制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化需要机关事务管理部门对公务机构资产进行管理。党的十八大特别是十八届三中全会以来，党中央多次提出，要使我们国家各领域基础性制度体系基本形成，各方面制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家《宪法》确定了我国的国体和政体，国体的核心特征是中国共产党执政。在政体方面，大家都知道周恩来的政务和事务两个轮子观点。作为政体结构和职责内容有机组成部分，机关事务管理职能定位及职责内容与政务结构（包括但不限于政府组织）的调整和完善密不可分，而资产管理的职责定位正是二者密不可分的反映所在。以前政体结构调整主要针对面向社会管理的政务机构调整，少有专门规范政体机构自身内部事务性管理的长效制度机制建设，甚至相当一部分同志中存有事务管理可有可无或捎带而为的观点。两个轮子不均衡，连政体结构都会原地打转，资产管理的定位困惑与反复曲折也就不足为奇。计划经济体制下，政体机构与社会主体是统一管理的，事务性管理与政务性管理揉在一起，问题并不突出。社会主义市场经济体制下，政体机构与社会主体，除相互间具有行使与接受社会经济秩序管理的政务关系外，还有相互间需要承担民事法律责任的市场经济交换的事务性关系。就每级政权来说，政务关系的政体代表是各政务机构，与市场进行物质（资产）交换关系的政体代表则需要统一的政体机构——机关事务管理部门，从规范这样一种民事法律关系出发对公务机构资产进行管理，正确处理和理顺与财政等政务部门的职责分工，正是科学的组织管理原理在国家政体构成中的运用和反映。
    改革以来资产管理的演变历程充分说明了这一点。计划经济管理体制下，对公务机构的资产管理就表现为财政财务和机关事（服）务两条线的复式管理，只是当时机关事务部门对资产管理多指物资管理（包括曾经的“控购办”管理），具体多指房子、车子和日用设备家俱物资等，而很少统称资产管理。由于统购统配全过程统管，管理严格规范清晰一致（当然也会影响积极性和效率——基于当时体制及财政状况）。与计划经济时代统购统配、定期盘点管理体制、制度和方法不同，在社会主义市场经济管理体制下，随着单位自主权的扩大，管理行为自由度的放宽，对资产管理实质上提出了更高的要求。古今中外的实践表明，在市场交换的社会环境中，国家财力支出的资产领域（主要在于购置和处置）是容易滋生腐败的重点领域。正因为如此，才有改革开放以来，经由财政部门乃至独立设置其所管副部级专职国有资产管理机构探索管理约10多年后，于1998年机构改革时将国有资产管理职责重新进行调整配置的改革，以试图建立适应社会主义市场经济的国有资产管理体制：经营性国有资产管理由一特设机构进行管理（已逐渐探索出一条路子），行政事业单位的保障性和公益性资产管理划转机关事务管理部门承担。这一改革是符合公务机构资产管理内在规律要求的，但前进过程曲折复杂。
    由于习惯认识和惯性思维等诸多原因，行政事业单位特别是公务机构资产管理体制和机制的构建理顺，以及规范管理仍任重道远。需要大家共同努力，按照党中央、国务院的统一决策部署，立足于国家各方面基本制度的更加成熟更加定型和国家政体的治理体系和治理能力现代化大局，坚持法制思维，坚持创新理念，转变观念，调整思路，准确定位，深化改革，探索实践，逐步形成资产财务管理与实务管理制度健全，规范统一，配套衔接，配合密切，基础牢固，验证制约，运转有序，保障有力的体制机制。

                                                    作者单位/国家机关事务管理局