基层央行集中采购工作问题探析

张 怡

    人民银行总行从2004年起在系统内实行采购管理集中化即集中采购，对加强财务和资产管理，提高资金使用效益，促进反腐败源头治理等方面发挥了积极作用。基层央行在总行的指导下，经过多年的工作实践，以科学严谨、高效务实的作风，遵循“规范、公正、高效、阳光”的原则，切实规范采购行为，不断提高采购效益和效率，采购业务量不断提高。由于集中采购工作涉及面广、环节多、协调难度大，还存在一些难点和问题亟待改进和完善。本文从浙江省人民银行系统集中采购现状分析入手，对基层央行集中采购工作中存在的问题进行剖析，并提出相应的对策建议。

    一、基层央行集中采购工作现状

    （一）集中采购工作机制日趋完善
    1.制定完善集中采购管理制度。根据总行出台的《中国人民银行集中采购管理办法》等规章制度，浙江省内各级分支行结合辖内实际，陆续制定出台了本单位的《集中采购工作规程》和《集中采购管理实施细则》，明确了集中采购的主体、采购范围、采购程序、采购方式、采购标准、采购监督等，为规范集中采购管理工作奠定了坚实的基础。
    2.健全集中采购组织机构。浙江省内各级分支行构建了管采分离、分工协作的集中采购管理模式。成立集中采购管理委员会（以下简称“管委会”），行领导任管委会主任，管委会负责集中采购的管理和监督工作，下设办公室和集中采购中心两个具体的办事机构。管委会办公室设在会计财务部门，负责集中采购的日常监督管理工作，集中采购中心设在后勤服务部门，负责实施具体的采购事项。职责的界定对管采分离的有效实施起到了积极作用。监督部门切实履行相应的管理职责，做到了既相互独立、各司其职，又实行优势互补、信息共享、配合联动。
    3.明确采购权限及限额标准。近年来，总行每2年下达一次集中采购项目及限额标准，采购权限及限额标准日趋明确和规范，特别是《2015-2016年政府集中采购目录及标准》较以前年度有较大变化。
    （二）集中采购操作流程规范有序
    浙江省内各级分支行集中采购中心具体操作流程基本一致，按照确定的采购方式，有序开展公告发布、资格审核、招标文件拟定、开标评标、合同签订和设备验收等各环节工作。有序规范了集中采购前期审批、公告、文书下发流程，集中采购中期实施方案拟定、评标、供应商确定流程和集中采购后期合同订立、项目验收、档案整理流程，通过引入公开透明和公平竞争机制，使集中采购工作基本做到公开、公平、公正。

    二、集中采购工作中存在的难点和问题

    （一）集中采购制度体系不健全。
    一是集中采购评标方法没有统一规定。目前，人民银行总行出台的集中采购方面的规章制度主要是对集中采购的基本工作程序做出要求和规范，但未涉及评标方法方面的管理规定。基层行集中采购工作人员没有统一的评标方法作为参考，对具体项目评标方法的制定和评标过程的把控不准确，在一定程度上影响了采购工作的质量和效率。二是从地方政府采购平台确定供应商的具体操作方法不明确。在实际操作中，通过政府采购平台直接确定供应商仍存在诸多问题。如，政府采购平台上供应商的报价商品，特别是电子类产品、服务器等，往往只有基本配置的报价，如采购项目有更高、更多个性化配置需求，则无法直接从政府采购平台确定供应商及成交价格。
    （二）集中采购操作流程有待改进。
    一是集中采购周期较长，效率有待提高。整个采购过程中需要逐级审批的程序较多、手续繁复，涉及部门多，需要沟通协调、请示审批的环节多。二是个别集中采购方式具体流程操作性不强。如，询价方式采购的具体流程包括发出询价通知书、将询价结果通知所有被询价的供应商，并分别发出成交通知书和未成交通知书等。实际操作中，基层行经常采用电话询价或网上询价等方式开展，因此，没有必要发送纸制版本的询价通知书、成交通知书和未成交通知书，获取经过供应商签字确认的纸质通知书文件在一定程度上也会影响采购工作效率
    （三）集中采购有关权限设置、需求编制要求不尽合理。
    一是个别集中采购项目权限设置不尽合理。例如，近年来，总行陆续将空调纳入总行集中采购范围，基层行每年有2次采购申报机会，由于空调使用的季节性特征较为明显，不同办公面积对空调功率、型号等要求也各有不同，由总行批量采购，一旦出现紧急故障情况，将无法及时更换。二是采购需求不能指定品牌的规定实施中存在弊端。总行集中采购制度规定，为充分引入市场竞争机制，采购需求中不能指定采购标的品牌，只能规定技术参数，这样无法体现质优原则而且不便于后续维护。三是年末采购项目集中存在风险隐患。集中采购程序繁复，时间要求严格，年末采购项目集中，容易出现采购手续不齐全、流程执行不规范、系统数据录入不完整等问题。
    （四）集中采购监督检查有待进一步加强。
    一是内部审计检查的政策性指导不够。目前，纪检部门退出对集中采购的过程监督，而内审部门审计检查重点主要放在工作流程合规性检查方面，对集中采购工作绩效评估、制度建设等方面给予政策性指导很少。二是民主监督作用发挥不充分。根据集中采购相关制度，集中采购中心应当将采购项目的实施情况通过本单位网站或公开张贴等方式公示，接受监督，但对公示的时间、频率并未作出要求。
    （五）集中采购专业人才紧缺。
    一是集中采购工作人员专业知识欠缺。据统计，全省人民银行系统负责集中采购工作的经办人员平均年龄在48岁以上，学历基本在大专以下，普遍缺乏招投标组织、合同拟订、商业谈判、市场调研等方面的专业知识和技能。二是评审库专家业务素质有待提高。由于人民银行员工以经济金融领域专家为主，缺乏电子设备、工程项目等领域的专业知识，在招投标评审过程中主要以价格评价和合规性评价为主，对技术指标的评价能力较为薄弱。三是县支行评审专家人数不足。受在职员工数量限制，加上会计财务、内审、纪检、采购等相关人员不能参加评审等因素，县支行员工中能够作为评审专家的人数严重不足。同时根据制度规定必须有3人以上参加评审（询价等），导致评审专家存在相对的固定性，较难严格按照制度要求开展采购。

    三、提升集中采购工作水平的对策和建议

    （一）强化对基层行的垂直管理，为集中采购提供有力指导。
    目前，总行集中采购中心、机关事务管理局对基层行集中采购中心工作都没有考核管辖权，因此，基层行集中采购中心工作只有本行内部平级管理，而没有自上而下的垂直管理。建议总行集中采购中心加强对基层行的垂直管理，打通总行集中采购中心与基层行集中采购中心的沟通渠道，建立日常联系沟通平台，为基层行提供集中采购专业指导，帮助基层行切实解决工作中遇到的难点和问题。
    （二）搭建集中采购网络平台，为集中采购提供便捷通道。
    建议总行搭建人民银行集中采购网。以人民银行集中采购系统为基础，逐步增加系统功能，扩大用户范围，从而搭建起具备集中采购招投标信息发布、供应商线上报价、全国范围物流配送等功能的人民银行综合性专用网络采购平台。人民银行系统内各级分支行的集中采购工作从需求编制、招标信息发布、供应商投标、专家评标等一系列程序都通过集中采购网完成，真正实现全国范围资源整合，提高采购工作透明度，践行阳光采购。对于总行集中采购范围的货物，供应商确定后，分支行可通过集中采购网直接与供应商联系发货，并时时监控物流配送信息。基层行集中采购范围的项目，通过全国集中采购网络系统实施，供应商突破地域范围限制，从而提高集中采购效益。
    （三）优化集中采购权限和流程，着力提高集中采购效率。
    1.建议调整部分项目的采购权限。建议总行根据采购项目的具体情况，实行“抓大放小”的采购管理模式，对金额较大、要求较为统一的采购项目，由总行实施集中采购；对采购金额相对较少、时间要求紧的项目，更多地考虑授权基层行采购,从而缩短采购时间，提升工作效率。如，对于空调等具有临时应急需求、市场价格透明度较高的货物，为避免存货浪费，调整为由基层行自行集中采购。
    2.优化询价方式的操作流程。当前，B2B、B2C等电子商务网站兴起，通过天猫、京东、苏宁等电子商务网站集中采购物品，价格相对低廉，服务有所保障，且有利于提高集中采购效率。建议明确通过电子商务网站进行询价的操作方法，如规定“在公开、公平、公正和风险可控的原则下，由询价小组向供应商询价，做好相应的询价记录，根据询价结果的性价比确认供应商”，从而避免制度冲突。
    3.提高频率、简化程序、创新方式。一是建议总行适当提高批量采购的频率，缩短采购周期，便于基层行需求统计，减少存货储备，从而避免浪费。二是适当放宽采购方式的条件限制。在确保程序规范、监督到位的前提下，允许分支行结合历史延续、性能质量、售后服务等因素，灵活地选择采购方式。三是对产品质量和服务较满意的首次中标单位中，投标单位固定且较少的采购项目，采用定点协议供货采购，签订二至三年的合同，减少重复招标和多次询价采购。对非主要环节的规定和要求，在符合基本原则的前提下可适当简化程序，便于实际操作。四是充分考虑市场因素，借鉴国内外先进的采购方式，如探索开展设备租赁等方式，节约采购资金。
    4.强化预算编制管理和沟通交流。一是要加强集中采购财务预算管理，科学编制年度采购计划，上级行有关部门预算编制要有适当的提前量，并加快预算审批速度，减少审批环节，使集中采购项目得到及时实施。另外，上下级行要加强联动，及时沟通，充分考虑各级分支行的固定资产经费需要，根据轻重缓急下拨固定资产类经费，尽量避免年终突击花钱、采购项目集中的问题。二是采购中心要进一步加强与财务、法律、纪检、内审及需求部门的沟通协调，对采购实施过程中遇到的争议问题或异常情况，及时请示汇报，努力做到充分沟通、主动协调，营造一个相互尊重、相互理解、相互支持的和谐采购环境。
    5.建立集中采购区域性联合采购机制。建议以省会中心支行为依托，建立区域联合采购机制，弥补辖内人民银行由于地理环境、经济环境等自身条件的不足而形成的缺陷。通过实施区域性联合采购，一是有利于扩大集中采购规模，发挥规模效益；二是有利于辖内人民银行集中采购自身建设，加强对有关人员的培训与交流；三是有利于全省人民银行专家评审库、供应商信息库、商品信息库资源的共享和管理，解决基层人民银行在集中采购（基建招投标）方面缺乏专业人才、信息不对称、临时聘请专家成本高等问题。
    （四）推动集中采购实现“物有所值”，着力提升集中采购效益。
    一是切实加强需求管理。近年来，无论总行批量采购项目还是分支行集中采购项目，都在一定程度上存在货物配置、后续服务与实际需求有一定差距的情况。从总行角度来讲，建议在编制需求时广泛征求分支机构配置需求，最大程度地满足分支机构对货物与服务的特殊及个性化需求。从分支行来讲，项目需求部门在提出需求时，要开展深入广泛的调研，确保需求书编制详细、准确；会计财务部门要加大对采购需求的审核力度，核实需求部门是否作了充分的市场调查，从而为采购工作的具体实施奠定基础。二是建立集中采购项目绩效评价机制。对于集中采购项目，特别是总行批量采购项目，建议从价格比较、实际质量、后续服务等多层面、多角度入手，逐步探索建立能够反映集中采购项目实际使用效果的绩效评价机制。通过加强事前需求论证、事后质量评价，从而提高集中采购质量，实现物有所值。
    （五）推进集中采购监督管理体系化，着力提高集中采购的透明度。
    一是要完善部门监督机制。集中采购决策部门、组织牵头部门、实施部门、合同审核等部门，要强化内部监督意识，实施集中采购实时监督制约。以现代信息管理技术为基础，从需求提出、需求论证、计划编制、预算编制等方面入手，对编制审核、采购方式确定、采购管理、合同签定及履行、资金拨付等实施全过程监督。要充分发挥内审与纪检的监督合力，互通情报、共享成果，切实完善相互监督、相互配合、相互分工协作的监督机制。二是要发挥群众监督和舆论监督作用。不断拓宽集中采购的民主监督渠道和监督范围，重大集中采购项目可派职工代表全程行使民主监督权力，内部项目公示可增加需求编制、采购过程、结果评价等内容。同时，逐步探索扩大公示范围，可依托地方政府采购平台，或金融采购网对采购结果进行公示，形成全面、完善的监督体系。三是要落实责任追究制度。对在集中采购工作中的违法违纪行为和人员，一经查实，严肃处理，将责任追究落到实处。
    （六）加强集中采购专业人才培养，为阳光采购提供智力支持。
    加强采购工作人员和专家评审库队伍建设，提高人员的专业知识技能和职业道德素养，提升集中采购工作的质量。一是加强集中采购中心队伍建设。从大专院校或专业机构招录一些素质高、责任心强、具备理工科知识背景的人员，充实到基层行集中采购队伍中。定期对采购工作人员开展业务培训，组织学习《招投标法》、《合同法》等法律法规及最新政府采购规定，督促采购人员熟练掌握采购政策、程序、流程等业务知识。同时，加强廉洁奉公、爱岗敬业教育，切实提升集中采购队伍整体文化知识和思想道德水平。二是加强专家评审库建设。一方面要加强对评审专家的培训，上级行及本行内部要定期组织评审专家学习集中采购相关法律法规、研究集中采购理论知识、分析不同采购项目的具体评标方法，开展典型案例讨论，提高评审人员的专业能力。另一方面要定期调整评审库人员。要定期对评审库人员的业务素质、思想态度进行综合评估分析，对业务能力不强、评审态度不端正、工作敷衍等不符合评审专家要求的人员，要及时剔除出评审人员库。同时，在全行范围以及社会中介机构挑选理论水平高、业务素质强、工作责任心强的专家人才充实评审人员库，为集中采购工作提供人才储备。