中央国家机关后勤服务社会化改革的历史嬗变与未来走向

黄新宝

    改革开放以来，中央国家机关贯彻落实1983年中央有关会议精神和历次政府机构改革总体部署，解放思想，转变职能，调整机构，创新体制机制，完善制度标准，积极稳妥推进，机关后勤服务社会化改革历经1993年之前的单纯供给型服务阶段和1993年以来的以经营型服务为主阶段，目前正向加快服务社会化，即普遍外包型服务阶段推进，持续为建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府作出应有贡献。本文回顾总结了单纯供给型服务阶段和以经营型服务为主阶段的有关情况和存在主要问题，简要分析了加快机关后勤服务社会化改革的内部基础、外部条件和政策环境等，研究提出了一些工作建议。

    一、单纯供给型服务阶段

    我国机关后勤保障体制是从革命战争年代为军队提供后勤保障的供给制沿袭下来的。在建立社会主义市场经济体制之前的长期计划经济体制环境中，传统的机关后勤保障模式是单纯供给型服务，其主要特点和问题是：组织形式上“大而全”“小而全”并封闭式运行，管理上单纯行政手段，服务上强调保证供给，分配上实行平均主义，不计成本、不搞核算、不讲效益，导致管理服务保障效率不高、人财物资源浪费等问题愈加突出。因此，上世纪七十年代末八十年代初，沐浴着改革开放的东风，中央国家机关在实践中探索推动后勤服务社会化，具体可分为摸索起步和推动两面服务两个阶段。
    （一）摸索起步阶段。机关招待所改革历来是后勤改革的“排头兵”。上世纪七十年代末，原冶金部招待所（原国管局第四招待所）首先试行床位使用率超额奖励制度。国管局及时总结这一改革经验，并陆续推出机关食堂、幼儿园、汽车队、修理厂、印刷厂等的改革办法。上世纪八十年代初，原地矿部首先把其建筑工程队改为机关第一服务公司。原冶金部在整个后勤管理和服务单位挂机关服务公司牌子。原航空部和原兵器部成立机关服务公司。据统计，有23个部门成立了26个机关服务公司。但根据《中共中央关于经济体制改革的决定》中“公司必须是企业而不是行政机构”的规定，有关部门迅速撤销机关服务公司，恢复行政司（处）。原轻工部率先成立机关服务中心，原冶金部成立机关服务局。因此，1993年机关后勤机构改革中提出，机关服务中心对外开展工作可使用机关服务局的图章。
    1983年中央有关会议在听取有关机构改革的汇报时，涉及机关后勤改革问题，提出后勤“服务工作社会化问题，要逐步解决”的要求和分三步走的思路，即后勤服务工作同机关工作分开；逐步打破部门界限，按地区联合；逐步过渡到社会化。这为机关后勤服务社会化改革指明了基本方向。
    （二）推动两面服务阶段。1984年国管局组织召开的机关后勤改革座谈会提出，后勤服务社会化改革的目的是“要保证工作，方便生活，更好地为机关服务，既不能增加职工的经济负担，又不能增加行政经费开支”，以及“建立多种形式的经济责任制和岗位责任制”和“广开财源，积极组织预算外收入，弥补行政经费的不足，改善集体福利”等措施。这是当时迫切需要开展对外经营创收以缓解机关行政经费不足的现实选择。
    1989年，关于中央国家机关后勤体制改革的意见提出，后勤工作可分为管理职能和服务职能两部分，为后勤改革奠定理论和实践基础；同时明确规定可开展内外两面服务。1990年，国管局印发关于机关行政财务与服务中心财务关系问题的通知、差额预算单位财务管理办法、附属自收自支单位财务管理办法、行政后勤服务费预算管理暂行办法等文件；1991年，会同原国家物价局印发关于宾馆饭店招待所价格管理试行办法和分等定级暂行办法、食堂管理办法（试行）等文件，对内外两面服务相关的预算、财务、收费和管理等作出规定。1992年，《中共中央 国务院关于加快发展第三产业的决定》首次提出机关后勤服务社会化中“走出去”和“请进来”问题。
    总体上看，这一时期的后勤服务坚守为机关服务的宗旨，虽然探索推动服务社会化，但不管是机关行政司（处）与机关服务公司之间的反复翻牌，还是推动两面服务和建立相关的预算、财务、收费和管理等制度，相互之间的行为主体仍是本部门机关与服务中心及其所属企事业单位，不同部门之间往来的也是体制内的单位，而且经费几乎完全来源于财政供给，因此顶多只是当时所谓的“实现一定范围内的小社会化”，并非真正“走出去”和“请进来”的“大社会化”。这种传统的机关后勤保障模式是单纯的供给型服务。

    二、以经营型服务为主阶段

    在建立社会主义市场经济体制大背景下，1993年国管局和中央编办印发国务院各部门后勤机构改革实施意见，明确机关后勤改革的目标、原则和步骤，并从职能划分、机构设置、编制管理和经费预算等方面作出具体部署。当时普遍认为，后勤部门在同机关相对分离的前提下，转实体、办实体，利用余力向社会开展经营服务，大力发展后勤经济，既是弥补行政经费不足、减轻财政负担的一个重要手段，也是适应市场经济发展需要，增强自我生存和发展能力，逐步推进后勤服务社会化的有效途径，故而不能将其视为党政机关办公司、官商不分。因此，后勤部门职能由管理、服务扩展为管理、服务、经营，并按照“企业化管理，商品化服务，市场化经营”的思路进行改革，以形成“小管理、大服务、多实体”的新格局。这一阶段可细分为推动企业化改造和建立结算制度两个阶段。
（一）推动企业化改造阶段。一是组织形式上，机关后勤部门由行政型转为事业型，撤销机关行政司（局），设立机关服务中心，取得事业法人资格，依法兴办经济实体，参与市场竞争；其他后勤服务单位则大多数由事业型转为企业型。二是管理手段上，机关服务中心实行单独核算，与机关建立有偿服务的经济核算关系，并可对外开展经营服务，以及实行多种形式的承包经营责任制。三是人员编制上，由原使用行政附属编制和后勤事业编制统一改为事业编制，并从严控制在机关精简后行政编制的15%左右，减少“吃皇粮”人数。据统计，当年从行政序列划出的后勤工作人员占精简的行政编制人员的一半，有力支持了政府机构改革。四是经费供给上，变拨款制为核算制，由全额拨款转为差额预算和定额补贴，力争到2000年实现自收自支和企业化管理。但又提出，机关要将能够用于经营开发的非经营性资产、设施，交给服务中心开发和经营，增强创收能力；有的部门甚至提出，机关通过直接投资和低息借贷，扶持服务中心改造服务经营设施，开辟新的创收渠道，即所谓“放水养鱼”。五是经营方式上，提出在服务中心办实体的起步阶段，对确有困难的单位由财政借款和部门自筹经费方式给予必要扶持，并在工商、税收、物价、金融、国有资产管理等方面给予一定鼓励和扶持；后勤服务单位在资金不足情况下，可以通过合资、联营、合作、参股、租赁等多种形式，“借船下海”“借鸡下蛋”，加速自身发展。
    1996年国管局印发关于加强机关服务中心建设若干问题的意见，对服务中心的性质和任务、权利和义务、管理体制和财务、经费、资产管理、与机关的关系等进一步予以明确。至此，机关后勤改革的第一步任务基本实现。不过，1998年《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩工作的实施意见》要求机关与所办经济实体和直属企业在职能、财务、人员、名称方面“四脱钩”，但明确服务中心所办福利性、保障性经济实体暂不脱钩。这在很大程度上致使服务中心所属企事业单位至今“尾大不掉”。
（二）建立结算制度阶段。1998年，国办转发国管局和中央编办关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见的通知，其中提出建立和完善结算制度、加强服务中心资产和财务管理等内容，全面明确了机关与服务中心的工作关系、核算关系、产权关系和收益分配关系。2000年，国管局印发关于建立机关后勤服务费用结算制度的意见，对结算的项目、方法和资金等进行规范；2002年印发中央国家机关办公楼（区）物业管理服务基本项目收费参考标准，发布了机关办公楼区物业管理服务基本项目的收费参考标准；2005年印发国管局后勤服务费用结算管理暂行办法，对结算的范围、标准、方式等作出规定。据统计，约有一半的部门建立和执行了后勤服务费用结算制度。
    此外，1999年、2000年财政部和税务总局先后印发关于国务院各部门机关服务中心有关税收政策问题的文件，对服务中心为机关内部服务取得收入、有关会议经费，给予一定年限的暂免相关税费。这在一定程度上减轻服务中心的经济压力。2002年国管局会同财政、人事、编制等部门印发关于中央国家机关行政单位公检法司机关离退休经费开支单位和人员范围问题的通知，对1993年以来因机构改革划转到机关服务中心的原属行政编制和行政附属编制的人员（即“老人”），退休经费由国家财政负担。这对减轻服务中心经济负担和稳定后勤干部队伍起到积极作用。
    但这种后勤管理、服务、经营混于一体的模式，既不符合事企分开、管办分离的要求，更因先天不足和后天不力而难以可持续发展。一是后勤服务经营单位的改革停留在浅层次上，实际工作内容和运行方式基本上维持原样，或者只是在原有设备设施和功能基础上简单扩大，并没有深入挖潜改造、优化资源配置、转换运营机制。二是后勤服务经营单位的管理人员，大多是行政型、经验型干部，而且整体上年龄老化、知识欠缺，真正懂经营、会管理的不多，业务素质能力与市场经济体制要求有很大差距。三是后勤服务经营单位的发展，大多依然走上项目、铺摊子、求数量的老路，而且摊子多、规模小、水平低，形不成规模效应，经不起市场风险，发展后劲更不足。四是后勤服务经营单位名义上有法人资格，但其财产大多是占用机关的行政性资产，有经营权、无所有权，不能独立承担经济责任，实际上并非真正自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的完全市场行为主体。

    三、普遍外包型服务阶段

    近年来，按照党的十八届三中全会关于“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”的要求，中央国家机关后勤服务社会化改革扎实推进，目前服务项目外包率已达七成以上，一些省区市尤其是党政机关集中办公区的后勤服务社会化水平更高，其中物业、餐饮等服务项目普遍实现了外包，为下一步加快后勤服务社会化改革夯实了基础。同时，我国服务业快速发展，2015年服务业占国内生产总值的比重已达50.5%，首次占据“半壁江山”；北京市的这一比重更高达79.8%，为加快机关后勤服务社会化提供了外部条件。而且，2011年中央对分类推进事业单位改革作出全面部署；2012年《机关事务管理条例》颁布实施，对加快后勤服务社会化改革提出明确要求；2013年，国务院对政府向社会力量购买服务作出具体部署；2014年，十八届四中全会要求“深入推进依法行政，加快建设法治政府”；2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》及其配套政策出台，明确了机关事业单位参保的政策规定。这些都为加快机关后勤服务社会化改革、完成第三步任务提供了有力指导，营造了良好的政策环境和舆论氛围。
    （一）加快机关后勤服务社会化改革的基本思路。在全面深化改革大环境中，根据事业单位分类改革和加大政府向社会力量购买服务力度的部署要求，结合单纯供给型服务阶段和以经营型服务为主阶段存在的体制机制没有完全理顺、效率不高、事企不分、管办不分以及经费不足等问题和当前机关后勤工作实际，建议加快后勤服务社会化改革的基本思路为：以加快后勤服务社会化为主线，推进后勤保障由内部自我服务为主向由社会力量提供服务为主转变，实现管办分离；推动经营类后勤事业单位转企改制并有序脱钩，实现事企分开；切实调整机关服务中心功能定位，建立健全符合经济社会发展水平和机关运行实际需要的机关事务管理体制和服务保障运行机制。
    （二）加快机关后勤服务社会化改革的主要原则。改革中，建议坚持如下主要原则：一是坚持保障公务、厉行节约。坚守保障机关正常、高效运行的宗旨，依法管理、依法保障、依法服务，不断降低行政成本，推进节约型机关建设。二是坚持社会化、市场化。机关自身需要的事务性管理服务，凡不涉密的，都应当向社会力量购买，实现服务供给主体多元化和供给方式多样化。三是坚持管办分离、事企分开。切实调整机关服务中心功能定位，基本不再自办后勤服务，所属经营类后勤事业单位转企改制，建立更加符合实际的后勤管理体制和服务保障运行机制。四是坚持统筹兼顾、稳步推进。与机关转变职能、行业协会商会与机关脱钩改革、培训疗养机构改革等相衔接，不搞“一刀切”，妥善处理好改革发展稳定的关系。
    （三）加快机关后勤服务社会化改革的主要内容。具体实践中，建议着重抓好以下三方面的内容，确保改革落地落实。
    一是加大机关向社会购买后勤服务力度。如前所述，在安全保密前提下，机关办公区后勤服务，凡是市场能够提供的，都应当向社会力量购买。积极发挥市场在后勤资源配置中起决定性作用的同时，贯彻落实中央八项规定精神、关于完善主要由市场决定价格的机制和简政放权、转变职能、优化服务等要求，对后勤服务收费事实上执行参考标准调整为实行市场调节价，修订后勤服务项目标准，健全后勤服务监管制度标准，并切实加强业务和政策指导，不断增强后勤服务规范化、专业化、精细化水平。
    二是推进经营类后勤事业单位转企改制。经营类后勤事业单位要完成转企改制，核销事业编制，注销事业法人，依法办理企业工商注册登记，建立现代企业制度，并与原直接主管单位建立以国有资产为纽带的产权关系。其中，要妥善安置转制单位现有事业编制人员，依法处置转制单位占用的国有资产，防止国有资产流失，也对转制单位“扶上马，送一程”。
    三是建立更加符合实际的后勤管理体制和服务保障运行机制。按照十八届四中全会关于做到重大改革于法有据和推进机构、职能、权限、程序、责任法定化等要求，切实调整机关服务中心功能定位，主要是机构性质、职能、编制和经费4方面。
    ——关于机构性质。按照事业单位分类改革精神，机关后勤管理职能理应由行政机构承担。但为贯彻落实国务院“约法三章”要求，以及从机关事务性管理职能与政府面向社会的行政管理职能有所区别的认识出发，机关服务中心不再自办后勤服务和经营业务逐步剥离后，可定性为机关直属的公益一类事业单位。
    ——关于职能配置。按照《机关事务管理条例》规定，应当对机关事务工作实行统一集中管理。但鉴于财政部门认为机关运行经费和国有资产管理的直接主体不能是事业单位等意见，以及目前各部门各地机关事务管理职能分散的实际，建议机关服务中心，主要承担后勤服务管理工作和受机关委托承担其他的机关事务管理工作。
    ——关于人员编制。加快机关后勤服务社会化，推进由养人举办服务转变为直接购买服务，将涉及人员队伍规模压缩和机构编制精简。但因目前机关服务中心人员队伍规模较为庞大，而且接收了历次政府机构改革中的分流划转人员和安置军转干部等实际，建议按照“内部消化为主，多渠道妥善安置”和“实名管理，确保稳定”等原则，通过过渡期退休等自然消化方式减员，直至合理的事业人员队伍规模。
    ——关于经费保障。按照事业单位分类改革文件规定，公益一类事业单位“不得从事经营活动”，并“根据正常业务需要，财政给予经费保障”；同时，按照财政部《关于中央事业单位分类后财政补助政策的通知》，公益一类事业单位的事业收入、经营收入、其他收入等按规定纳入部门预算管理，可在核定的支出标准内用于人员经费等基本支出或项目支出，但不得超标准安排人员经费支出。此外，要建立全过程预算绩效管理机制，不断提高资金使用效益。

                                               作者单位/国家机关事务管理局