浙江省公共机构实施合同能源管理项目的现状与对策

徐樟清   张少云   张彬

    合同能源管理，是指节能服务公司与公共机构签订节能服务合同，为公共机构提供项目节能诊断、能源审计、方案设计、项目融资、设备采购、安装调试、工程施工、人员培训等一系列节能服务，保证节能量或节能率，并从节能效益中回收项目投资和取得合理利润的市场运作模式。这种模式是20世纪70年代在西方国家逐步兴起并发展起来的一种基于市场运作的全新的节能机制，90年代被引入我国后，已经得到了长足发展。但是，公共机构在推行该种模式上还相对滞后，存在着不少制度瓶颈。浙江省公共机构实施合同能源管理以来，通过调查分析，寻求破解合同能源管理的制度约束，提出以下针对性的对策建议。

    一、浙江省实施合同能源管理的进展情况

    出台了一批扶持政策；备案了一批节能服务公司；实施了一批合同能源管理项目；扶持了一批节能量审核机构；组织开展了一批业务培训。

    二、浙江省实施合同能源管理中存在的主要问题

    调查分析发现制约合同能源管理的发展有多重因素，但政策因素最为直接和明显。主要表现在：
    （一）项目资金补助门槛过高。我省财政补助的合同能源管理项目要求为节能效益分享型合同能源管理，单个项目年节能量在100吨标准煤以上。实际上，从我省公共机构已实施的效益分享型项目来看，大多数项目的节能量达不到奖励额度要求。但是从项目的节能效果上讲，部分节能量保证型和买断型项目的节能量也比较可观。根据统计，我省节能服务公司已实施的32个公共机构合同能源管理项目中，不符合国家奖励要求的项目30个，占93.75%。符合财政奖励要求的项目比较少，使得财政资金效益无法有效发挥。加之今年国家已经取消了相关奖励政策，新的规章制度还没有出台。同时，按照现有奖励政策，奖励资金由中央财政和项目实施地省级财政按8︰2比例共同承担。由于地方财政体制的原因，省级财政对省外单位没有财务通道，由此造成跨地区奖励障碍。实践中发现，跨省实施合同能源管理项目的节能服务公司综合实力一般较为突出，而他们所选择的用能单位大多为用能大户，所以其实施项目的节能量相当地显著。由于财政体制的原因，使得一部分财政资金无法拨付，从而影响了项目开展的积极性。
    （二）用能单位对采用合同能源管理仍缺乏主动性。部分公共机构缺乏对合同能源管理这一节能机制的认识，对节能公司的技术、信用、实力了解并不多，难以评估相关节能改造的适用性和风险性，对节能服务公司服务水平的信任度较低。此外，根据《浙江省合同能源管理财政奖励资金管理实施细则》，我省财政奖励资金只补助节能服务公司，对用能单位和管理人员没有直接补贴与奖励，政策没有对用能单位采用合同能源管理模式产生激励作用。由于无法获得补助与奖励，许多用能单位对节能量审核不够配合，部分甚至不支持节能服务公司申请补贴。而且我省至今没有出台机关能源经费预算支出定额标准和有关开支标准。
    （三）第三方机构仍较为薄弱。在目前合同能源管理市场，有部分节能服务公司采用夸大节能效果等方式获取项目，而用能单位由于缺乏专业知识，很难判断节能服务公司所提供技术的真伪，这就需要权威的机构队伍提供技术咨询；节能项目实施后，如何评价节能量是否符合国家及合同规定要求，更需要一套具有权威性的审核队伍和评价体系。由于存在专业和规模等因素的限制，部分节能量审核机构在技术上并不完全过硬，相对于全国日益增长的节能业务的需要，节能量审核机构和人员的数量都不足，还远远不能满足市场需求。虽然国家和我省都公布了一批第三方审核机构，但国家公布的第三方审核机构很多没在浙江开展业务，我省公布的机构很多也未开展实质性业务。合同能源管理市场涉及工程咨询、节能诊断、评估检测、能源审计、业务培训等多项中介业务，由于缺乏技术力量好、政策水平高、公信力强的第三方机构，制约了合同能源管理机制的大规模推广。
    （四）融资及财务处理机制尚不健全。我省节能服务公司普遍存在规模小、注册资金少、项目少、财务制度不规范、银行信用水平不足等问题，大多节能服务公司存在担保障碍、前期的融资压力较大的问题。目前，不少商业银行都开发了相应的信贷产品，如转贷、担保等，但大多数节能服务公司轻资产、无抵押、信誉相对较低，金融机构对节能项目的风险难以把控，获取贷款相对困难。同时，受政策因素，部分单位节能效益分享也存在一定的财务支付方面的障碍，如政府部门与事业单位等。据全国统计，合同能源管理模式遇到的障碍因素中，融资困难占半数以上；通过对浙江省节能服务公司的调查，也有很多单位反映其存在融资困难。

    三、加快推进浙江省合同能源管理的对策建议

    党的十八届五中全会提出了创新、协调、绝色、开放、共享"五大发展理念"，勾勒了"十三五"乃至更长时期我国的发展思路、发展方向、发展着力点，这对加强公共机构节能工作特别是加快推进合同能源管理具有重要的指导意义。在今后的工作中，必须把"五大发展理念"贯彻到合同能源管理的全过程、全领域、全空间，精神为指导，针对公共机构节能潜力大、示范性强等特点，充分发挥市场机制作用，加强政策扶持及行业监管，采取重点领域突破的措施，推动合同能源管理新机制在更大范围内、更深层次上的应用。
    （一）修订合同能源管理资金管理办法。要根据我省合同能源管理工作推进实际，适时修订《浙江省合同能源管理财政奖励资金管理实施细则》，进一步明确补助门槛、补助标准和范围。要进一步降低补助门槛，最大限度扩大财政支持合同能源管理项目实施范围。要进一步加大财政资金支持力度，适度调整节能量补助标准，尽可能的与国家标准和兄弟省市标准接轨。加大对项目业主单位财政资金补助力度，切实调动用能单位采用合同能源管理的积极性。
    （二）建立完善信贷支持长效机制。要完善措施鼓励金融机构、风险投资机构进入节能服务领域，进一步拓宽合同能源管理的融资服务平台。建立和完善各级地方政府支持下的合同能源管理信贷担保基金，积极为当地节能服务公司提供信用担保。建立和完善合同能源管理项目信息平台，积极向商业银行等金融机构推荐和对接，引导和推动金融机构加大对节能服务公司资金支持力度。支持并鼓励商业性融资担保机构积极参与节能服务机构的融资担保工作，探索建立保险公司合同能源管理项目履约保证保险项下融资担保机制。
    （三）严格落实税收扶持政策和相关会计制度。根据国家规定，节能服务公司实施的合同能源管理项目，暂免征收营业税，所得税三免三减半，对合同期满后节能服务公司无偿转让给公共机构因实施合同能源管理项目形成的资产，免征增值税。同时，根据《浙江省实施<公共机构节能条例>办法》规定，各级政府机构采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出视同能源费用进行列支。事业单位采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出计入相关支出。落实省机关事务管理局、省经信委、省财政厅等三部门《浙江省公共机构合同能源管理暂行办法》的文件精神，明确项目申报、政府采购、资金支付等流程，提高项目实施的可操作性。
    （四）鼓励支持节能服务公司做大做强。积极鼓励并支持各专业领域的节能服务公司通过兼并、联合、重组等方式实行规模化经营，鼓励从事节能产品和设备生产、销售的企业与节能服务公司合作，采用合同能源管理模式销售自己的产品，鼓励节能技术研发、产品研制。同时，加强对节能服务公司动态管理，限期整改与淘汰落后的节能服务公司，规范合同能源管理市场，保护用能单位和节能公司的正当利益。组织实施合同能源管理示范项目，发挥典型示范作用，督促节能服务公司提升品牌知名度和科技水平。
    （五）增强用能单位采用合同能源管理机制的主动性。制定行政机关能耗定额标准和挖掘节能潜力，开展相关领域的标准化研究。积极运用能效标准倒逼机制，通过制定地方能耗标准，明确能效先进值、准入值和限制值等标准内容，让公共机构单位自己对标，甚至可依法实施强制能源审计并向社会公布，实行"倒逼式"改造。同时，积极推动对采取合同能源管理方式进行节能改造的公共机构进行适当的财政支持，如前期诊断费给予一次性资助等，增强用能单位实施合同能源管理项目的积极性。
    （六）充分发挥第三方机构作用。加大第三方节能量审核机构和咨询机构的培育，推进第三方机构能力建设。制定和完善权威的节能效果测量标准，创新节能效果测量技术。培育一批具备专业认证技能、权威公正的第三方节能量审核机构，严格认证程序。会同省经信委，完善《浙江省节能量审核机构管理办法》（试行），加强对节能量审核机构的监管，实行动态管理，定期公布一批第三方节能量审核机构名单。同时，积极发挥第三方技术机构在风险控制中的作用，支持在项目初始阶段对节能服务公司设计进行审核和项目实施后的预评审，客观公正的维护各方利益。进一步加大对第三方机构支持力度，提高核查工作经费，确保工作有效开展。
    （七）加强组织领导和宣传示范。要将推行合同能源管理纳入重要议事日程，加强领导，精心组织，制定相关配套支持政策。积极组织实施合同能源管理示范项目，政府机构要带头采用合同能源管理方式实施节能改造，发挥模范表率作用。要采取多种形式，广泛宣传推行合同能源管理的重要意义和明显成效，提高全社会对合同能源管理的认知度和认同感，营造推行合同能源管理的有利氛围。