政府集中采购的引领作用及未来创新发展新空间

国际关系学院党委书记、政府采购研究所所长  刘慧

    集中采购是我国政府采购制度的一项重要措施和形式，是实现政府采购“公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”的基本手段。自《政府采购法》正式实施13年来，政府集中采购不仅规范采购制度和行为上取得前所未有的成效，而且在加强公共管理、推动社会发展方面发挥了突出的引领作用。

    一、集中采购强化推动了全国政策、规则的规范和统一

    我国政府采购的试点和探索始于1996年。至 2002年颁布《政府采购法》时，许多地方还对政府采购制度十分陌生。但通过快速地统一组织机构和专业人员，以集采机构这一形式为基础履行法律职责，实现了《政府采购法》在全国广大地区实施到位。为了解决法律执行中的问题，国务院、政府采购主管部门以及实施部门相继制定了一系列规章、制度、标准。中央部门还针对每一个时期出现的新情况出台了一系列政策文件，包括程序和专家管理、信息公开、电子化、绿色采购、创新采购方式、项目评审。此外，全国各省市也依据中央主管及执行部门的规范，制定了适合本地本地区的规则。到2015年《政府采购法实施条例》出台时，我国政府采购法规已经形成较为完整的制度体系。 纵观世界各国政府采购制度建设的过程，我国的政府采购法规体系建设速度和渗透力都是举世瞩目的。若不是以这种统一布局、集中探索、遍布全国的集中采购机构的大力推动工作，我国政府采购制度和政策的探索可能还需要更长的时间。

    二、集中采购是初级阶段普及和实现政府采购专业化的必由之路

    社会最关心的是政府采购操作过程中的问题。政府采购中许多众所周知的问题之所以屡屡发生，一方面是有人有部门权利寻租故意使然，另一方面，是一些非专业的部门、不专业人员无意而为之。在我国当时庞大的市场、众多的政府机构和招标机构鱼龙混杂现状下，必须有一支学习和掌握政府采购规则、忠实执行法律的队伍，在政府采购发展过程中随时起到示范和引领作用。以中央国家机关政府采购中心为例，他们严格执行法律，优化采购流程，适应市场发展需要推进和探索新的采购方式，“为建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府做出了积极贡献”。
    从最近财政部对集中采购考核情况看，集中采购文件编制的合规性进一步提高，各类采购信息发布及时、渠道规范，审批手续较为健全，采购活动组织也更加有序。

    三、集中采购机构是新形势下政府发挥作用的重要着力点

    随着政府职能的转变和市场关键性作用的逐渐显现，政府与市场的关系出现新的变化，其中最突出的两点是：其一，社会改革的形势迫使政府各部门对市场的关注度提高；其二，大量的简政放权使市场和企业对政府的依附性减少。在这种新形势下，政府应当如何在市场中恰如其分地发挥其应有的作用，是各级政府部门需要重新思考和探索的问题。然而，政府采购恰恰是政府与市场之间最直接、最自然的关联方式，政府通过推送需求信息、制定采购标准、规范竞争程序等对市场产生影响。特别是政府采购实施的政策功能，包括：保护国产品政府采购政策，扶持民族落后地区政策，以及新近推动绿色可持续发展大政策下的节能产品政府采购清单制度，落实创新驱动发展战略下的扶持小微企业政府采购政策等等，使社会直接感受到，集中采购机制是政府推动经济社会发展的重要着力点之一。

    四、引领作用的持续发挥需要全面创新

    在全面深化改革的今天，没有哪种经验和制度可以保证永远领先。政府集中采购制度也是如此。怎样适应新的形势变化和要求，怎样在深水探索中明确方向，是作为全国政府采购示范和标杆的集中采购机构需要研究的问题。
    （一）理论的发展与创新
    我国政府采购的理论研究经历了几个集中突破的阶段，简言之可概括为：关于意义和作用的研究；关于挑战和应对的研究；关于政策和法律的研究以及中外制度比较研究等。这些研究都具有强烈的现实作用。但随着形势飞速变化，新问题新要求不断出现，现实政策急需系统的理论支撑。例如，保护政策与社会结构问题，竞争效率与社会效益问题；短期利益与可持续社会发展问题；公共管理体系与机制问题；采购的方式、程序及管理的策略、技巧问题等等。不管是由于实践发展得超出常规还是理论研究过分滞后，总之，理论研究显得跟不上我国全面改革发展新阶段的要求，使政府部门渴望的“制度创新”显得有些“贫血”。
    解决这一问题需要各方面努力，但关键在于，政府相关部门对政府采购理论研究的重视程度和支持的力度。作为理论研究专家，我们目睹许多国家重大课题的设立和申报过程，但极少见有关政府采购方面的课题被作为国家重要课题项目。如果没有实践部门的需求提出，就很难得到契合实际需要的理论成果的供给。此外，理论创新需要长功慢活，没有捷径可走，政府采购主管相关部门的支持必不可少。如，科学研究需要例证和数据，集中采购机构是宝贵的数据池，但我国政府采购的大量数据和案例都未公开，理论研究难免陷入无米之炊。
    （二）方法和技术的创新
    我国政府采购法律规定了政府采购的“五加一”方式。从实践结果看，每一种方式都有丰富的内涵和可以深化的流程。探索和实践了十多年后，公开招标和邀请招标的方式几近完善，但其他三种方式，包括新使用的协议供货方式，其发展、深化和完善远远不够，致使我国政府采购政策功能本可以运用不同的采购方式来完成的项目，全都不顾客观实际情况而一概使用招标方式，各种采购方式无用武之地，也使许多部门和单位不会用、不敢用，其应有的功能没有得到发挥。 
    新时代的网络传播技术，也为政府采购方式提供了更多的发展空间。把网络技术应用于各种采购方式，就可能组合出许多新的新的采购流程甚至新的采购方式。协议供货与两阶段招标就是例证。
    中央国家机关政府集中采购部门作为政府采购领域的示范和引领，可在雄厚的经验积累基础上，努力探索和完善各种政府采购方式，让每一种采购方式都能发挥其他方式所不具备的优势，开创新时期政府采购理论与实践、制度与机制的新发展。