发挥政府采购调控作用构建政策功能执行体系

机械工业经济管理研究院采购研究中心常务副主任   吕汉阳

    政府采购具有公共性、规范性和导向性等鲜明特点，是集财政管理、产业政策和对外贸易政策于一体的国家公共管理制度，体现着政府的重要战略意图和政策优先方向，是市场经济条件下政府履行职能的重要宏观调控工具。发挥政府采购的政策功能，是《政府采购法》赋予政府采购制度的重要任务之一，也是政府采购制度的核心内容。十八大三中全会明确提出，市场要在资源配置中发挥决定性作用，这对作为市场化手段的政府采购政策功能发挥提供了新的空间和机会。从发达国家政府采购的经验来看：政府采购巨大规模公共资金的投向对于一国经济结构的调整和发展方式的转变具有重要调节作用。所以，通过政府采购经济上的宏观调控功能来促进国民经济长期平稳较快发展已经成为经济改革的迫切要求和政府的必然选择。
    《政府采购法》出台以来，我国政府采购制度初步发挥了应有的政策功能，已从单纯的财政支出管理手段向宏观经济调控工具转变。政策功能的发挥大大拓展了政府采购制度的作用面，提升了政府采购制度在经济社会发展中的地位，增强了制度的生命力。《政府采购法实施条例》明确提出要强化政府采购政策功能，具体措施包括：一是制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现政策功能；二是采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策编制采购文件，采购需求应当符合政府采购政策的要求；三是采购人为执行政府采购政策，经批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式；四是采购人、采购代理机构未按照规定执行政府采购政策，依法追究法律责任。
    当然，目前我国政府采购制度建设尚不成熟，政府采购规模占国民生产总值比例不高，政策功能发挥还存在诸多困难。制度设计再完美，缺乏行之有效的执行，政策作用的发挥也是无源之水。因此，未来要学习借鉴国际经验，加快构建功能完备的政策功能执行体系，真正有效发挥政府采购的政策功能。政府采购政策功能执行体系的构建可以从以下方面着手推进：
    一是要充分发挥集中采购机构作用。目前政府采购制度模式下，集中采购机构具有人员和业务组织的专业性，是落实各项政策功能的中坚力量，要进一步发挥政府采购政策功能，还要充分发挥集中采购机构作用。第一，稳步扩大集中采购目录范围，将更多品目纳入集中范围，要重点探索将工程建设、战略资源储备采购、涉及国家信息安全等项目纳入政府集中采购；第二，进一步强化集中采购机构地位，以落实政策功能为出发点，增加集中采购机构在项目组织中的主体作用，在保证公平、公开、公正，维护国家利益的前提下，允许集中采购机构通过制度内创新，在项目组织中要积极通过改进招标文件、评标办法、采购合同等方法，积极发挥政府采购政策功能。
    二是各部门要加强协调配合。政府采购政策功能发挥是一个庞大的系统工程，不单是政府采购部门的份内之事，涉及各项政策功能的主管部门，是一个覆盖面较广的系统工程。比如，激励创新就涉及财政、科技、商务、工业信息、发展改革等多个部门，仅靠一家之力，很难收到预期效果。再如，政府采购政策可以促进落后地区与民族地区发展，那么如何处理政府采购政策与民族政策的关系，以及如何防止地方保护主义。要针对不同政策功能，建立由主要部门牵头，相关部门协作配合的模式，形成全面衔接、分工合理、有序高效的工作机制，各部门通力合作，推动政策功能发挥。
    三是要明确政府采购发挥政策功能的重点。政府采购政策功能要紧密围绕中央最新发展理念，落实国家发展的大政方针。首先，政府采购要加强国货扶持和维护信息安全。在加入GPA的背景下，在不违背WTO规则的前提下，设计国货购买制度和出台国货标准，有效支持国产产品；在信息类产品采购中注重安全可控，维护国家安全。其次，政府采购要向民生与公共服务领域倾斜。通过政府购买服务和PPP模式，提高政府提供公共产品的能力和水平，扩大公共产品和服务覆盖范围，这也是公共服务领域推进供给侧改革的要求。再次，政府采购要大力支持科技创新。创新是习近平总书记在十八大五中全会提出的五大发展理念之一，也是当前我国推进供给侧改革的重要内容，政府采购要鼓励原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新等各类创新，把增强科技创新能力作为调整产业结构的关键环节，加快提升产业技术水平和全要素生产率。
    四是要创新政府采购方式方法。政府采购发挥政策功能没有固定模式，加分、优先、强制、限制等方法不尽相同，又可组合使用，新项目、新政策功能的发挥也需要方式方法的创新，集中采购机构在组织项目中要结合实际案例，分析项目特点，有针对性创新方式方法，保障项目质量情况下，最大限度发挥政策功能。要积极探索政府采购政策功能的执行机制，通过灵活多变的采购方式，如预留采购份额、实行首购、订购或其他非公开招标方式等，通过强化供应商资格审查、评标优惠措施、合同强制履行条件等配套手段，真正实现政府采购政策功能。