浅论机关后勤服务社会化改革中的服务监管职能建设

孙昭伦

    1993年中央编办、国管局关于《国务院各部门后勤机构改革实施意见》和1998年《国务院办公厅转发国务院机关事务管理局 中央机构编制委员会办公室关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见的通知》印发后，机关后勤改革开启了以推进管理科学化、保障法治化、服务社会化为目标的序幕。经过20多年的改革发展，以往传统的各自为政、小而全封闭式、自我服务的机关后勤管理体制和服务保障模式已逐渐被现代、统一集中的科学化管理、法治化保障、社会化服务的新模式所替代。2012年《机关事务管理条例》（以下简称《条例》）公布施行，对机关事务工作的管理体制、职责内容、监督检查、基本原则、机关后勤服务社会化改革等方面作出明确规定，为加强新时期机关事务工作改革发展奠定了法治基础、指明了方向。同时，随着社会主义市场经济体制逐步建立和政府行政体制改革逐步深化，机关事务工作的内涵和外延也发生了深刻变化。围绕建设法治、创新、廉洁、服务型政府和李克强总理关于“为机关高效运转服好务，进而为经济社会管理服好务，为人民群众服好务”的要求，加强机关事务管理体制和职能建设、建立健全机关事务法规制度体系、深化机关后勤服务社会化改革和加强服务监管职能建设等，进一步做实管理、做强保障、做优服务，已成为新时期深化机关事务工作改革发展的重要内容。
    上海市机关后勤体制改革历经了政企分开、后勤管理职能与服务职能分开、后勤服务社会化改革三个阶段。按照国家和市委、市政府的总体要求，在国管局的具体指导下，两级政府、三级管理的机关事务统一集中管理体制基本形成、机关事务法规制度体系逐步完善、机关后勤服务社会化改革有序推进，购买服务已成为机关后勤服务的主要模式，形成了全市机关后勤服务市场化程度在80%以上、各类社会企业占机关后勤服务市场份额在80%以上的新格局。对此，就新形势下深化机关后勤服务社会化改革中，加强服务监管职能建设谈几点思考。

    一、关于加强机关后勤服务监管的重要性

    一是加强机关后勤服务监管职能建设是《条例》赋予的重要职责。《条例》第四章第二十七条规定：“县级以上人民政府机关事务主管部门应当制定统一的机关后勤服务管理制度，确定机关后勤服务项目和标准，加强对本级政府各部门后勤服务工作的指导，合理配置和节约使用后勤服务资源。政府各部门应当建立健全本部门后勤服务管理制度，不得超出规定的项目和标准提供后勤服务。”《上海市机关事务管理办法》（以下简称《办法》）第四章第二十六条规定：“市机关事务主管部门应当会同财政等部门，制定本市机关后勤服务管理制度，确定机关后勤服务项目和标准，加强对本市机关后勤服务的指导和监督，合理配置和节约使用后勤服务资源。政府各部门应当建立本部门后勤服务管理制度，并报同级机关事务管理部门备案，不得超出规定的项目和标准提高后勤服务。”2015年，上海市人民政府办公厅关于印发《上海市机关事务管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》也对机关后勤服务监管职能作出明确规定，赋予市机关事务管理局具体承担市级机关后勤服务监管职能。因此，加强机关后勤服务监管职能建设是市区两级机关事务管理部门和市区及街镇三级部门在新时期，特别是深化机关后勤服务社会化改革中的一项重要管理职责。
    二是加强机关后勤服务监管职能建设是落实机关事务“十三五”工作规划的主要内容。国管局及上海市机关事务管理局分别印发机关事务工作“十三五”规划，对机关事务工作指导思想、发展理念、主要目标等作出明确规划，提出了具体的目标任务和工作要求。其中《机关事务工作“十三五”规划》对加强机关后勤服务监管职能建设提出，“统一制定机关购买服务实施办法和采购合同参考文本，统一规范机关后勤服务内容、标准、方式和程序等；指导和督促下级机关事务管理部门、同级部门按照规范化流程购买服务，优化服务、监管服务，开展绩效评价；协调有关部门将机关购买服务后勤服务经费列入部门预算统筹管理和统筹安排；会同有关部门制定修订机关后勤服务项目标准和操作规范，研究制定机关后勤服务监管和考评办法，进一步优化机关后勤服务，创新服务保障方式，不断提升机关后勤服务规范化、专业化、精细化水平。”国家和本市机关事务工作“十三五”规划提出的目标任务和工作要求，既指明了新时期机关后勤服务监管职能建设的方向，也是各级机关事务管理部门加强职能建设的基本遵循。
    三是加强机关后勤服务监管职能建设是深化机关后勤服务社会化改革的必然要求。深化机关后勤服务社会化改革，是贯彻中央关于政府向社会力量购买服务指导意见精神的要求，也是落实国家和本市综合配套改革的重要组成部分。习近平总书记在今年全国“两会”期间参加上海代表团审议时强调，“要加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。”深化机关后勤服务社会化改革要围绕进一步推进政府职能转变和机关运行方式的优化，通过“简政放权、放管结合、优化服务”改革和管办分离，坚持社会化、市场化、契约化改革导向，只要市场和社会力量能够提供的后勤服务，原则上都应当通过市场和社会力量提供，更好地发挥市场在机关后勤服务资源配置中的决定性作用，并切实加强后勤服务监管职能建设，确保实现做实管理、做强保障、做优服务。

    二、关于加强机关后勤服务监管职能建设的主要内容和路径

    （一）加强机关后勤服务监管职能建设的主要内容。严格遵循《条例》和《办法》规定的机关事务管理职责范围，依据市人民政府办公厅关于市机关事务管理局“三定”规定，设立专门的职能处室，明确职责内容，配备专业人员，落实职能建设，并继续加强职能建设规划和研究，有序推进机关后勤服务监管职能作用发挥，切实实现“宏观管住、中观管好、微观管活”的要求。
    （二）构建机关后勤服务监管体制。按照《条例》和《办法》第三条规定，构建形成市区两级主管指导、三级管理的机关后勤服务监管体制，即市机管局、区机管局统一主管本级机关后勤服务监管工作、指导下级机关后勤服务监管工作，市级、区级、街镇级机关各部门履行集中管理本部门机关后勤服务工作。
    （三）形成机关后勤服务监管工作机制。一是建立统一的机关后勤服务监管工作机制。按照重大政务服务（专项）、日常服务（购买服务项目）和应急联动等机关后勤服务保障要求，建立统一的后勤服务监管工作规程和制度，依法统一规范后勤服务监管工作。二是完善市级机关后勤服务统一管理（部分授权）和分级管理工作机制。市级机关集中办公点后勤服务由市机关事务管理部门通过大楼管委会实行统一管理；市级机关各部门（独立办公点）后勤服务实行部门（各委办局）集中监管。三是确定机关后勤服务项目和标准。市区两级机关事务管理部门负责牵头确定后勤服务项目和标准，组织专家论证，制定统一规范的购买服务合同文本等，为购买后勤服务和服务质量监管提供参考依据。四是完善机关后勤服务质量第三方满意度测评机制。对购买后勤服务，选择并委托第三方专业机构对服务质量进行测评，实施测评结果综合利用。五是建立健全机关后勤服务监管信息公开机制。按照政务信息公开的要求，结合实际制定相关管理办法，并通过官方媒介、工作简报和专题会议纪要等形式公开机关后勤服务监管工作信息。六是建立机关后勤服务企业评估机制。建立服务企业信息库，通过定期或不定期评估，为机关选择服务企业提供参考，形成市场竞争、优胜劣汰、自主选择的机关购买服务良性工作局面。七是建立机关购买后勤服务合同和管理制度备案机制。按照“放管服”改革要求，对市级机关各部门购买后勤服务合同和管理制度实行备案管理，加强统一规范和督促检查。八是建立市级机关后勤服务监管队伍。建立市级机关后勤服务监管四支队伍（服务监管主管部门、专业机构及外聘专家、市级机关各部门、选聘服务质量监督员），并通过业务培训，明确工作要求，落实监管责任，不断提高监管能力和工作水平。