严格落实全面从严治党要求不断深化机关运行经费管理改革

国管局财务管理司

    机关运行经费是为保障机关运行用于购买货物、工程和服务的各项资金，是直接衡量机关自身支出的财务指标，是厉行节约的重要抓手，是机关事务工作的重要内容，是政府自身建设的重要组成部分。近年来，国管局财务管理司在局党组的坚强领导下，深入贯彻习总书记重要批示精神，不折不扣落实四个全面要求，深化理论研究，健全制度标准，完善管理机制，加强宣传引导，坚持依法行政，在推进机关运行经费管理改革方面作了大量工作，取得一定成效。

    一、坚持理论先导，注重顶层设计科学化

    （一）总结国内外先进经验，确立机关运行经费改革总体框架和路径。
    深入研究机关运行经费管理体制和方式。近年来，财务管理司坚持前瞻思考，理论先行，全面学习了解发达国家机关运行经费管理体制、管理方式和制度措施，实地调研考察各地机关运行经费管理情况。会同相关领域权威专家研究机关运行经费体制、机制、方法等重点问题，分析不同管理模式特点，汲取成熟国家和地区先进经验，先后开展机关运行经费概念、管理体制、模式、标准体系建设等专题研究，形成系列专题调研报告，出版工作专著。通过深入研究，明晰了机关运行经费的概念、范围边界和特点，确立了机关运行经费管理改革框架、路径，起草了改革总体工作方案，确立了推进改革的主要思路和关键节点，对机关运行经费涉及的各类公务活动事项进行详细分析，有针对性地提出了工作思路，为深化改革奠定了坚实基础。
    （二）开展系统性研究，构建循环反馈、持续优化的理论体系。
    一是坚持整体考虑、系统研究。牢牢把握机关运行活动和支出的管理共性，针对支出通用性、持续性、消耗性、扩张倾向强等特点，系统研究设计管理体系，全因素、全环节、全流程明确管理思路和控制节点，形成管理合力。二是坚持动态调整、持续优化。构建设计—实施—反馈—再设计的管理循环，根据市场变化、工作实际以及相关领域改革进展，不断优化政策措施、管理流程、标准定额以及各类管理工具，推动机关运行经费管理不断适应时代发展和环境变化的需要。高度重视执行反馈，建立统计、交流、调研、会议等联系和反馈机制，实时掌握第一手资料，及时调整改进管理制度措施。三是坚持统分结合、注重实践。考虑各地管理模式、工作情况差异，在完善全国统一的管理改革框架、原则、路径的同时，指导各地根据实际情况，研究健全管理体制机制、细化管理措施。定期收集、提炼各地区各部门行之有效的经验做法，研究完善管理理论体系，向其他具备条件的地区和部门推广。
    （三）统筹研究相关领域改革，建立配套经费管理机制。
    密切跟踪事业单位分类改革、营业税改征增值税改革、后勤服务社会化改革、培训疗养机构改革、办公用房和公务用车管理改革等改革进展，积极配合预决算、预算绩效、国库集中支付、政府综合财务报告制度等财政管理改革要求，探索与之相适应的机关运行经费管理新模式，并深入研究改革以后的中央国家机关行政事业单位运行经费管理体制、结算方式及标准、配套财税政策和后勤企业单位产权界定、资本投资、收益管理及分配、财务核算等问题。按照《党政机关厉行节约反对浪费条例》(以下简称《条例》)要求，推动配合财政部门科学设置预算和会计科目，完善核算方法。提出厘清现有科目或增设专门科目建议，完整统一核定和反映机关运行经费预算；推进运行经费集中统一管理；探索编制单位内部机关运行经费财务报告，通过引入权责发生制，合理配比成本费用等管理思路建议，进一步提高行政单位会计信息质量。

    二、织密制度笼子，推进管理改革法治化

    （一）参与党和国家法律法规建设，依法推进改革。
    按照中共中央办公厅统一部署，参与《条例》起草工作，承担了经费管理、差旅、接待、会议、公务用车、楼堂馆所建设、资源节约等8个核心章节有关内容的起草任务，结合机关事务工作实际，增强制度措施的针对性和可操作性，发挥了机关事务管理部门的专业作用。积极参与《机关事务管理条例》、新修订的《中华人民共和国预算法》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等法律法规起草工作，明确了机关运行经费的概念，提出了加强机关运行经费管理控制、完善机关运行实物定额和服务标准、与预决算一并向社会公开管理要求。
    （二）坚持分类治理，健全专项制度体系。
    一是全面修订《党政机关国内公务接待管理规定》，以中共中央办公厅、国务院办公厅名义印发。按照减量、限支、问责、改革的思路，严字当头，着眼创新，全方位覆盖，注重操作性，提出了3方面13项新举措，在保障合理接待需求的同时，杜绝铺张浪费，把中央八项规定的有关精神和具体要求落到实处。二是起草《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》，经中共中央办公厅、国务院办公厅审定，以两办名义印发。进一步扩大了禁止召开会议的风景名胜区的数量，明确界定地域范围，并通过强化会议费支出管理、禁止报销旅游费用等手段，多措并举遏制公款旅游不正之风。三是向中央和国家机关各部门印发《关于严禁中央和国家机关使用“特供”“专供”等标识的通知》。阐述了滥用中央和国家机关“特供”、“专供”等标识的危害性，明确界定了“特供”、“专供”等标识的具体内容，从制度上禁止中央和国家机关各部门及所属行政事业单位违规定制、采购和使用带有“特供”、“专供”等标识的物品，维护党政机关形象。四是会同财政部制定《中央和国家机关会议费管理办法》及相关会议管理制度，健全管理体制，优化管理分工，对会议费开支范围、开支标准、预算财务管控以及会议服务保障工作进行了细致规范，为节约、顺畅、合规举办各类会议奠定了良好基础。
    （三）因地制宜，建设分地区、分层级的制度标准体系。
    一是健全地方厉行节约制度标准体系。配合中共中央办公厅法规局、督查室等部门，督促各地制定《条例》配套制度和实施细则，按照中央和国家机关厉行节约“1+20”制度体系，建立配套的厉行节约制度体系。二是指导督促建立覆盖省市县三级的具体制度和开支标准体系。会同有关部门，指导督促各地根据管理实际，健全本地区机关事务管理相关定额标准，分职级、分区域制定接待、会议、差旅等具体制度和开支标准；推动有关特殊行业主管部门，制定本行业到风景名胜区开会的具体政策。

    三、优化管理机制，实现管理模式系统化

    （一）环环相扣，形成科学完备的闭环管理系统。
    一是建立统计机制。会同国家统计局建立机关运行情况统计机制，加快推进机关事务管理“大数据”建设。在深入调研和开展机关运行情况统计分析的基础上，分类研究机关运行经费支出，使用作业成本法等管理会计理念和工具进行成本归集、分析，健全完善各类机关运行实物定额、服务标准和开支标准。采取适当方式及时反馈统计、调研结果，指导各地进一步优化机关运行经费管理。二是建立交流机制。首次召开全国机关事务部门财务处长座谈会，交流财务管理和机关运行经费管理经验，推进落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》有关规定，研究提出做好机关运行情况统计工作的具体措施。首次组织召开国内公务接待管理工作地区片会，传达制度要求，交流总结不同地区、部门、层级公务接待管理概况和经验，分析归纳存在的问题及成因，研究探讨规范公务接待管理的思路和措施。三是建立动态调整机制。参考各地经济社会发展水平和物价变化情况，定期调整相关开支标准，增强开支标准的协调性、规范性、科学性。2016年，组织中央国家机关部分部门座谈，开展北京地区会议定点饭店市场价格情况专项调研，会同财政部修订《中央和国家机关会议费管理办法》，适应形势变化，及时调整会议费开支标准；协助财政部细化中央国家机关差旅费开支标准，分地区、分职级、分淡旺季调整住宿费开支标准。
    （二）无缝衔接，构建各类支出间密切协同的管理体系。
    会议、培训、差旅、接待等机关运行活动具有紧密的内在联系，需要协同配合，统筹规范。一是密切衔接配合。确保活动各方各担其责、有序高效。如建议出差人员自行安排食宿、交通，确需接待的，应当提前书面告知行程、人员等。二是厘清支出边界。依据机关运行活动相关单位职能任务，确定支出责任，据此明晰各类经费开支范围，确保支出节约规范。如明确出差单位承担差旅费支出责任，接待单位不承担出差人员食宿、交通费用，出差人员使用接待方车辆、在接待单位用餐的，应当缴纳费用；办会单位承担会议期间费用，外地参会人员在会期间不承担食宿费、不领取出差补贴等。三是建立开支标准联动机制。依据当地会议伙食费开支标准制定接待工作餐开支标准，有序衔接会议、培训、差旅开支标准，依据中央国家机关一类会议开支标准制定党中央、国务院重要会议开支标准等。
    （三）抓住关键，全方位规范机关运行活动。
    一是加强源头管控。采取计划管理、严格审批、精简合并、控制活动类型、增加合规要件等方式，从源头上控制机关运行事项总量。例如，通过建立接待公函制度，严格要求无公函的公务活动和来访人员一律不得接待，强化对接待双方的约束，有效杜绝私客公待等违规行为。二是细化行为规范。坚持细处着眼、增强制度刚性，坚决遏制假公济私、铺张浪费等违规现象。例如，在禁止到风景名胜区开会制度中，还明确要求不得跨地区开会、不得超会议期限提供食宿、不得列支应当由个人承担的支出等。三是规范审核程序。在确保公务活动效率的同时，强调领导责任和监督责任。例如，在会议管理工作中，明确三类会议计划应当报单位领导办公会或党组（党委）会审批后执行，四类会议由单位分管领导审核批准后执行，列入年度会议计划。四是严格预算控制。坚持实行总量控制，把好预算关，大力压缩机关运行经费规模，防止总额只增不减、随意支出、年末突击花钱等问题。例如，明确中央国家机关办公用房大中修经费年度总限额，从严审核控制修缮开支。五是确保消费留痕。通过公务支出清单、供应商出具支出明细、公务卡结算等方式，确保公务活动支出有据可查。例如，建立接待清单制度，要求接待费用结算时必须出具清单，列明各项支出明细。

    四、加强指导协调，促进管理沟通扁平化

    （一）密切指导协作，推进机关运行经费改革落地。
    一是加强制度培训。在组织中央国家机关专门培训、多次赴上海、西安等地培训宣讲的同时，通过中央国家机关会计人员继续教育培训、后勤财务协作组会议、全国城市接待工作协会会员代表大会等途径，积极开展《条例》以及接待、会议、差旅等配套制度培训工作。二是加强调研指导。就国内公务接待管理等工作，多次组织中央国家各部门、地方各省（区、市）、新疆生产建设兵团等开展专项调研。通过书面调研、现场调研、座谈交流等多种形式，听取各单位情况，研究出现的新现象、新问题，指导各地区各部门健全管理体制机制、完善管理措施。三是加强部门间横向协作。通过印发工作动态等内部交流材料、建立中央国家机关后勤财务协作组机制、国内公务接待经常性工作交流机制，促进地区间、部门间协作共进，相互借鉴管理经验，研究解决共性问题。
    （二）重视节约宣传，增强改革意识和实施能力。
    一是对外重视营造节约氛围。相关厉行节约制度印发后，起草《国管局负责人答记者问》等宣传材料，宣传政策制定的背景、目标、具体要求等，人民日报、新华社、中央电视台等主流媒体广泛引用和报道。积极宣传厉行节约工作成效，起草《念好“紧箍咒” 打好“组合拳”——各地区各部门厉行节约反对浪费收获实效》新闻稿，在人民日报头版刊发。二是对内重视落实节约要求。《条例》印发后，及时向全国公务接待管理机构和机关事务主管部门印发《关于贯彻落实习近平总书记重要批示精神，在公务接待和机关事务工作中进一步抓好厉行节约工作的通知》，组织全国公务接待和机关事务管理部门贯彻落实习近平总书记关于厉行勤俭节约反对铺张浪费的重要批示精神、严格执行中央八项规定。针对公务接待和机关事务工作的特点，从增强责任感、抓好公务接待节约、推进会议服务节约、改进机关食堂餐饮管理、从简安排节日活动、严格督导问责等五个方面提出具体明确要求。
    （三）推进信息公开和备案，健全监督机制。
    一是推进机关运行经费预决算公开。落实新修订的《预算法》，配合财政部确定公开口径，组织中央国家机关各部门首次在部门预决算公开工作中公开机关运行经费安排和使用情况。二是推进工作情况公开。推动中央国家机关各部门在单位内部公示非涉密会议名称、主要内容、参会人数、经费开支等信息，具备条件的向社会公开。推动县级以上党政机关公务接待管理部门会同财政部门，按年度公开本级国内公务接待的制度规定、标准、经费支出、接待场所、接待项目等有关情况，接受社会监督。三是加强信息备案。配合财政部组织中央国家机关各部门及时备案年度会议计划执行情况。推动各地接待管理部门加强国内公务接待指导监督，组织本级各部门和下级接待管理部门健全集中统一管理体制，备案接待制度标准建设情况和有关工作开展情况。
    在各地区各部门的共同努力下，机关运行经费管理改革工作取得显著成效。一是管理体制更加健全。各地区各部门不断健全机关事务集中统一管理体制，强化机关运行经费管理职责。二是相关公务活动更加规范。各地区各部门大力健全厉行节约制度标准体系，实现机关运行经费相关公务活动、服务和货物提供或采购事项有据可依。有的地区和部门大力推进后勤服务社会化、向社会购买机关运行服务，取得良好效果。三是机关运行经费支出得到有效控制。各地区各部门机关运行经费支出总体呈现下降趋势。中央本级2015年“三公”经费支出总额同比下降18.17%，其中公务接待费支出下降41.09%，公务用车购置费支出下降80.77%。四是节约意识初步树立。各地区各部门不断加强党风政风建设，多措并举树立节约、务实、高效风尚，个别单位和人员存在的铺张浪费、特权思想等问题得到有效遏制。
    下一步，我们将严格落实党的十八届六中全会要求，严格践行法律法规规定，会同有关部门严格预算管理、控制支出总额；健全预算会计科目设置，准确核算各项支出；建立实物定额和服务标准体系，发挥预算编制依据作用；健全统计分析制度，研究开展绩效评价。通过不断完善机关运行经费管理体制机制，不断深化机关运行经费管理改革，为落实全面从严治党要求，持续推进党政机关厉行节约工作，实现政府内部治理体系和治理能力现代化做出积极贡献。