强化机关运行经费的财务控制与绩效管理

中央财经大学教授、博士生导师  王雍君

    党政机关日常运转需要消耗机关运行经费。机关经费有其合理限度，并非越少越好，但主要风险来自超过合理需要的自然倾向。不受控制的机关运行经费会挤压原本可用于发展的宝贵资源，损害纳税人与政府的关系。因此，必须加强机关运行经费管理。
    首要的是建立基本的财务合规性控制，以约束和引导机关运行活动遵从相关法律法规、标准和程序；但“行为正确”未必能带来“结果可取”，绩效管理因而必须与财务控制一并推进，两者相辅相成，不可或缺。由于两者之间的潜在冲突，基于“财务控制更优先、绩效管理更重要”的思考和行动因而至关紧要。
    对机关运行经费的基本财务控制应依次涵盖会计、报告、标准、预算和审计，并建立相应的内控机制与程序，包括不相容岗位分离、授权、“四眼原则”（单位内部任何事情至少应有两人同时知晓）、礼品收授、利益回避和举报。
    底线是对全部机关运行经费进行完整、清晰、准确和及时的会计记录，以利有效追踪和监控其蛛丝马迹。会计记录应同时采用现金基础和权责基础，后者旨在提供关于资产、负债和完整成本信息，它们对于绩效管理必不可少。
    在会计记录的基础上，机关应定期编制和报送“机关运行经费报告”，包括报表和文字说明，而且应逐步标准化和细化，并使普通公众也能看懂。这些报告应定期呈交监管部门，包括机关事务管理部门、财政部门、审计、纪检和人大。监管部门应对呈交的报告提出意见和建议，反馈给报告提供者。另外，如果不涉及保密范围，各项会计记录和报告应向社会公开。
    有效的财务控制还须包括一套严谨有序的经费标准。最重要的是支出标准，其次是资产配置标准，最后是标准成本（权责会计核算的完全成本）。将标准成本制引入机关经费管理控制非常重要，尽管难度和复杂性很高。支出标准应区分三种基本类型:价格标准、数量标准和频率标准，后者涉及诸如一年的会议与出国次数、车辆更新和建筑物维护频率等。
    这些标准应作为预算编制的基础。所有标准应在全国范围内大致统一，并结合地区差异作适当调整。所有标准应由机关事务管理部门、财政部门、审计和人大集中化管理，机关负有向这些监管部门定期报告标准或其变更的义务。在编制机关运行经费预算时，机关的主要负责人应签字承诺对这些标准的遵从。标准应让所有机关与监管部门同时知晓，并应公之于众。
    机关运行经费预算应作为部门预算的独立组成部分。机关在预算、预算执行和决算报告中，应对公众关切的问题作出解释，并在相关网站上公布。
    预算执行过程中，机关应编制两类财务计划：按季度编制的预算实施计划和按月编制的现金计划。前者界定下一季度机关经费预算执行的主要事项与目标，后者界定为此需要的现金流入和流出。两类计划应单独编制，不应与项目支出预算混同。事前的财务计划应作为预算执行的制度化措施，呈交机关事务管理部门和财政部门审查与批准后实施。
    预算控制应作为机关经费最基本、最正式和最频繁的财务控制，尤其应聚焦预算的程序性控制。预算程序包括四个阶段：预算单位准备预算、人大审查预算、预算单位执行预算，以及事后的预算评估与审计。机关经费预算的准备时间应适当提前，现行程序过于仓促，以至紧迫的财务考量经常压倒政策考量。与其他支出预算一样，机关经费预算应清晰准确地反映相关政策重点与优先性，比如其中涉及的服务购买和政府采购，应体现对绿色节能、中小企业、贫困地区和民生服务的政策导向。
    着手提高人大对机关经费预决算的审查质量至关紧要。中国的部门预算一直采取多审制，即财政一审、党委政府二审、人大终审。这种“多审制”虽然体现中国特色，但也可能带来误导：将人大终审与财政部门、党委政府的审查相提并论。事实上，人大之前的审查本质上都属于“自己审自己的内部审查”，审查完成后，预决算依然不具有法律效力。只有人大的审查，才真正属于代表纳税人进行的外部审查，并在批准后产生法律效力。因此，人大审查和批准预决算的地位，明显地高于其他所有角色。
    财务控制亦与审计结合起来。可以考虑对机关运行经费的合规性和绩效予以独立审计，定期公开审计报告。审计报告除报送机关事务管理部门外，还应报告人大。机关事务管理部门和人大可以根据其中涉及的一些重大问题，举行专门的机关经费预算的听证会，相关部门负责人应在听证会中作出解释，包括对相关意见和建议执行情况的反馈。机关经费的听证会应予制度化，可以由机关事务管理部门牵头组织。这一制度化措施应作为问责制的重要一环。
    机关运行经费管理亦应与绩效管理结合起来。财务控制关注行为正确性，并不特别关注结果。没有对目标与目的的清晰陈述，不得安排任何支出，机关经费亦无例外。通过考察这些目标与目的是否达成，结果如何就能被了解。绩效评价的直接目的正在于“了解结果”——花钱必须有个结果，当然是令人满意的结果。结果应从外部利益相关者（尤其是公众）的角度加以评估。了解结果才能帮助我们识别成败得失。只有识别成败得失，才能对那些导致成功的行为进行奖励，对招致失败的行为进行惩罚。没有适当的奖罚机制，就不会有绩效改进的激励和压力。与评价绩效相比，改进绩效才是目的。绩效管理同时包括评价和改进两个方面。
    一些地区和部门存在的“不作为”，在很大程度上反映了财务合规性目标与绩效目标关系上的纠结。就基本逻辑而言，合规要求控制，绩效要求放松控制；合规要求约束，绩效要求管理灵活性——机关在安排支出上有足够的自主性。两者间的潜在冲突一目了然。但冲突并非必然，反映当前的相关制度在“兼容合规与绩效”目标方面，内在缺陷相当明显。
    只有相关的制度建设能够促进兼容时，改革才能成功。如果一种制度缺少绩效激励的元素——干好干坏一个样，只是片面强调合规并且引导合规的规则漏洞很大，那么，牺牲绩效就无法避免。这在很大程度上反映了当前现状。在此，思考与行动方向是：如何才能在机关经费管理中兼容合规与绩效？