创新经费管理体制 激活政府运行效能

国家行政学院教授、博士生导师  许正中

    在全球治理架构逐步一统的大趋势下，国与国之间的竞争越来越集中在政府效能的高低上，政府成本又是衡量政府效能的一个关键指标。如果机关运行经费支出规模较大，不仅加大了财政负担，而且也会影响政府形象，甚至会使我们堕入习近平总书记多次告诫全党要避免的塔西陀陷阱。当下，中国政府经费管理改革已经成为政府改革的枢机，政府改革又是中国改革的主引擎、主战场和关键点。
    新一轮政府机关运行经费管理体制的改革是全面深化改革的启动器、发动机和起跳器。以往历次政府机关运行经费管理模式的改革虽然短期内起到了抑制政府规模膨胀的效果，但长期来看难以逃脱压制、膨胀、再压制、再膨胀的循环窠臼，中国政府机关运行经费改革的经验与先发国家政府机关运行经费改革进程表明，公开的信息披露、市场机制、专业化制衡机制、规范化的预算硬约束是政府机关运行经费改革的必然选择。
    政府预算行为变革进程表明，严格控制使预算执行责任过度集中在财政或高层管理部门，导致管理和协调成本较高，预算执行机构缺乏必要的主动性、灵活性和回应性，在一定程度上影响了预期目标的实现。绩效预算耦合新型政府预算行为，推动市场逻辑向公共领域延伸。增强政府责任意识，服务意识，是推动经费管理模式改革，降低政府运行成本，提升经费使用绩效的根本保障。
    机关运行经费管理是一项系统工程，首先需要从总体上明确改革的战略方向，从改进技术、完善管理、创新体制三个层面顶层设计改革路线，推动机关运行经费管理改革创新。首先，改进技术是优化机关运行经费管理的基本保障。机关运行成本信息和会计处理方式是需要关注的方面。需要解决的关键问题是如何有效对运行成本信息进行归集并向社会公开，而完善机关运行成本的统计制度和建立较为完备的财务报告制度是解决上述问题的关键。其次，优化管理机制和再造管理流程是提升机关运行经费管理水平的有效手段。流程设置和预算资金支出的后评价是重要抓手。需要解决的关键问题一方面是预算执行环节的专业化制衡，另一方面是成本信息的披露。最后，创新体制是优化机关运行经费管理的根本。通过专业化的组织实现对运行成本的控制，增强预算编制环节的专业化制衡。实现组织创新、第三方评估和事后追责相结合。

    一、构建专业化制衡的新型管理模式

    专业化制衡是部门分工基础上，通过预算管理体系各机构之间的相互制衡，改善运行的生态环境，提高经费支出绩效。专业化制衡机制包括基于预算编制、执行、决算、评估的财政预算内部专业化制衡机制和部门之间相互制衡的经费管理的外部专业化制衡机制。形成预算、执行、评价权利的相互独立，实现部门间的相互监督和制约。硬化预算约束，规范化管理经费支出。
    权力制衡主要表现为基于专业分工基础之上的专业化制衡。即在政府管理流程和组织结构设计中，不论是在组织结构之间，业务流程和岗位之间对关键执法权和执法岗位都应导入制衡的机制。对各个岗位和环节的衔接做出明确界定和责任划分，通过权力制衡、流程制衡、职能制衡，实现政府机关的专业化制衡机制。从而对运行成本进行有效控制。权力制衡制度实质上是保障社会公共权力运行受到约束、制衡的制度。
    专业化制衡机制强调专业分工协作，在部门功能定位的基础上，优化分工，形成相互制约、相互促进的专业制衡机制。在公共财政模式框架下，三层次的政府机关运行经费管理体制是一种十分有效的管理体系。三层次的管理体制是指财政部门——机关事务管理部门——行政事业单位的自上而下的管理体系。在此模式中，财政部门代表国家行使所有者的职权，是政府负责行政成本管理和政府综合财务报告的职能部门，对行政事业单位实行综合管理；机关事务管理部门发挥专业优势，是本级预算单位机关运行经费的管理和监督部门，负责对本级预算单位的经费和资产实施监督管理；行政事业单位对本单位占有、使用的经费和资产实施具体管理。各部门依据专长进行合理分工，在共同协作中，形成相互监督与约束机制，实现政府机关经费有效管理。

    二、构建绩效激励机制，降低机关制度性成本

    以绩效考核为手段，实现经费支出的有效管理，以信息共享透明为基础，整合机关事务管理系统，增强经费节约的自由裁量权，提升政府部门的创新空间，优化经费管理。完善机关信息内部共享，以信息共享管理体系为支撑，利益协调为保障，信息整合为基础。打造透明高效政府，对机关经费运行实现全周期管理，从体制机制上降低机关运行成本。建立机关信息共享管理体系。根据机关事务管理部门的实际情况，建立政府部门信息源头分布及共享管理体系，应包括信息条目、信息源头分布、可共享机构、共享方式等内容。建立利益协调机制,政府信息资源的利益机制是指通过有效的领导、详细的制度、良好的激励措施、广泛认同的意识，科学地制约和平衡政府信息资源共享中的各种利益关系，达到互惠互利和多方共赢的目的。建立信息整合机制，就是对政府不同系统、不同网络协议的信息资源进行整合，解决信息孤岛现象。通过信息整合，实现特定范围内的政府信息资源的共享，满足不同用户对信息不同层次的需要，从而发挥政府信息资源和网络的最大价值。
    新时期，在政府机关运行经费管理框架中导入专业化制衡、信息公开、市场机制和绩效评价机制，强调部门职能分工与有序协作，实现部门间的相互监督、相互制约、相互激励。强化对政府支出的有效控制，提升政府效率，增强政府能力，构建高效廉洁政府至关重要。对政府机关运行经费改革进行整体布局，引擎政府机关运行经费管理模式的全面转型。重在顶层设计政府机关运行经费管理改革战略路线，推动经费管理改革，即搭建政府机关运行经费管理的基本框架，实现流程再造，控制政府成本，促进政府转型；明确改革关键节点，有序推进经费改革进程；优化预算流程，提升政府能力，驱动中国跨越发展。