补齐养老服务发展短板 促进养老服务体系建设

北京市老龄办常务副主任  王小娥

    北京市于1990年进入人口老龄化社会，是全国人口老龄化发展较早、速度较快、程度较深的地区。随着人口老龄化形势的日益严峻，养老问题愈发成为事关改革发展稳定大局，事关人民幸福安康的重大社会问题。近几年来，北京市老龄工作在市委市政府的正确领导下，深入贯彻落实党中央、国务院关于老龄工作的战略部署，按照习近平总书记关于积极应对人口老龄化的重要指示和讲话精神，积极构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，不断增强老年人的获得感幸福感。
    一、积极应对，主动作为，我市老龄工作成效显著
    截至2015年，全市常住老年人口340.5万，占全市常住人口总数的15.7%；户籍人口老龄化加速特征更显著，全市户籍老年人口313.3万，占户籍总人口的23.4%，总体水平明显高于全国。一方面，北京市家庭户规模逐步缩小，从1990年的平均每户3.2人减少到2000年的2.9人和2015年的2.6人，家庭养老功能逐步弱化。另一方面，包括在京中央国家机关离退休人员在内的全市300多万老年人养老服务需求激增，给社会和家庭带来巨大的养老压力。
    北京市于2008年提出了“9064”养老服务发展目标（即到2020年，90%的老年人居家养老，6%的老年人社区养老，4%的老年人机构养老），积极构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的社会养老服务体系，努力满足老年人日益增长的养老服务需求。2013年以来，北京市陆续制定实施了《关于加快推进养老服务业发展的意见》《北京市居家养老服务条例》《支持居家养老服务发展十条政策》等政策法规，制定《京津冀养老服务协同发展试点方案》，持续深化养老服务领域改革发展，取得了显著成效。一是根据老年人经济、健康等困难状况建立分类保障制度，优先保障基本养老服务需求。二是构建市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的四级居家养老服务网络，支持各类组织在街乡建设208个养老照料中心，通过政府无偿提供场地支持城六区试点建设150家社区养老服务驿站。三是拓展居家养老服务，通过政府购买服务、以奖代补等方式，培育发展了11类1.5万家养老服务单位。北京通—养老助残卡从2017年起全面应用。发布“北京养老”标识，全市所有为老服务机构实现名称、功能、标识“三统一”。优待对象扩大到在本市常住的外埠老年人，优待服务内容扩展到卫生、交通等六大类44项。四是大力扶持养老机构发展，社会办非营利性养老机构建设每床补助4万元至5万元，运营补贴每床每月300元至500元。落实税费优惠措施，养老机构水、电、气、暖价格统一按照居民生活类价格执行。截止2015年底，全市投入运营的养老机构449家，开工建设床位12.3万张，已运营床位10万张，其中政府办4万张、社会办6万张。五是推进医养结合，养老机构医疗服务覆盖率达95.8%。对四类慢性疾病患者在社区可享受2个月的长处方便利。开展家庭病床、巡诊等居家医疗服务试点，启动中医健康养老示范工程。在海淀区开展居家养老失能护理互助保险试点。六是持续推进西城、朝阳区国家级养老服务业综合改革试点，丰台、石景山区开展国家级社区和居家养老综合改革试点。充分发挥市老龄委议事协调职能，市老龄委成员单位总数53个。全市养老工作呈现市级统筹指挥、区级贯彻推进、基层积极参与的良好工作格局。
    二、放眼长远，科学研判制约老龄工作发展的短板问题
    北京市养老服务体系建设取得了一定成绩，但与日益严峻的人口老龄化形势和中央对养老事业发展的要求相比，还存在一些“短板”，主要表现在：
    （一）养老服务体系建设基础还比较薄弱。养老服务体系建设是一项系统工程，涉及到制度设计、资源整合、政策落地等方面。当前，北京市养老基本公共服务发展还不均衡，相关法律法规的配套政策尚不到位，一些重要制度如长期护理保险等尚未确立，一些新政策出台后由于下沉还需要一段时间，成效还未充分体现。
    （二）养老服务设施还比较欠缺。社区养老服务设施还不足，按居住公共服务设施配置指标规定配建的社区养老服务设施尚未完全到位。老旧小区在建设初期没有配建养老服务设施的规划和标准，当前配建存在用地难、找房难、租金贵、缺资金等困难。
    （三）医疗服务和养老服务结合还不够深入。社区医疗卫生机构全科医生和护士工作量大，人手不足，难以满足老年人提出的上门医疗护理服务需求。基层医护人员为老年人上门诊疗，存在着医疗风险。老年人在社区治疗常见病、慢性病用药还不方便。护理主要内容尚未纳入政策，失能老人护理服务体系尚未形成规模和成熟模式。
    （四）养老服务人才和服务队伍还未形成规模。养老护理员作为国家职业分类大典中明确的工种，养老护理员的学习、培训、评价、晋升渠道不畅，职业发展空间较小。养老护理员队伍整体文化水平、职业技能、收入水平、社会地位都较低，流失率较高。养老服务机构中具有专业管理水平和能力的中高层管理人才缺乏。
    （五）养老服务社会化专业化水平还不高。民间资本进入养老服务的积极性还没有完全被调动起来，养老服务市场主体偏少、偏小，真正形成品牌、能够实现连锁化和规模化经营的还不多。养老服务产品内容比较匮乏，养老服务的标准化水平和专业化程度还不高。
    三、统筹谋划，多措并举，推动养老服务工作再上新台阶
    按照习近平总书记“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，推动老龄事业全面协调可持续发展”讲话精神，以及2016年12月对全国老干部工作作出的“用心用情做好老干部工作”重要指示，我们将针对本市养老服务发展过程中的问题，进一步完善服务体系、增加设施供给、促进医养结合、壮大服务队伍、放开养老市场等方面，抓重点、出实招、促协调，促进养老事业健康发展。
    （一）构建养老服务四级网络，夯实养老服务基层基础。构建市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的居家养老服务四级网络。市级层面，加强养老服务信息管理平台建设。区级层面，通过整合包括社区服务中心在内的存量设施，统筹区内养老服务资源，构建区域性养老服务平台。街乡镇层面，通过政策支持和引导，做实以养老照料中心为平台的区域养老服务体系，发挥其辐射带动社区居家养老服务功能。社区层面，在加强顶层设计、规划布局、充分试点的基础上，推进建设城乡社区养老服务驿站，将驿站打造成为老年人周边、身边、床边服务的“桥头堡”和“总服务台”。
    （二）把住增量入口，有效增加养老服务设施供给。对城乡社区现有闲置设施进行调查，制定加强城乡社区养老服务设施建设运营管理的政策措施，按照老年人口分布和数量配建社区养老服务设施标准。坚持属地原则，由政府通过购置、置换、租赁、闲置资产收回等方式，无偿或低偿交由社会力量运营并提供运营资助，缓解城市新建小区养老服务设施按标准配建不够、老旧小区设施严重不足、农村地区养老服务设施缺乏等问题。
    （三）深入推进医养结合，建立失能老人多层次护理保障体系。建立以生活照料为基础，专业护理为支撑，多层次、多主体、多模式的老年人照护服务体系。建立完善老年人能力评估制度，健全养老服务评估体系，开展经济困难失能和高龄等老年人居家照护服务工作。针对失能、高龄老年人的长期居家照护需求，建立以家庭承担主要照护责任、政府承担基本保障责任、社会主体广泛参与的保障模式。研究建立符合本市实际的长期照护社会保险、长期照护商业性保险、大众互助保险等多种老年照护保险模式，为失能老年人提供长期照护服务保障。
    （四）深化养老护理职业发展体系改革，壮大养老服务人才队伍。注重社工人才队伍、养老护理员队伍和老年志愿服务队伍三支队伍的建设。社会工作者是老年人养老服务需求的评估者，也是资源连接者、服务策划和督导者、养老政策推动者。通过建立一支养老服务社工人才队伍，增强养老服务力量，同时也在老年人和护理员之间起到协调作用。养老服务是一项专业性很强的社会服务，需要建立以职业教育为主体，应用型本科和研究生教育层次相互衔接，学历教育和职业培训并重的养老服务人才培养培训体系，培养一支数量充足、结构合理、质量较好的养老服务专业人才队伍。老年人从工作岗位上退休后，主观上并不愿意被社会边缘化，而是希望保持较高的活动水平。志愿服务可以以一种新的社会角色来取得因退休而失去的角色，从而缩小老年人与社会的距离，提升老年人的自我认同和社会认同。
    （五）全面放开养老服务市场，提升养老服务质量。在市场准入、投资融资、土地规划、税收优惠、财政支持、人才培养等方面，制定鼓励民间资本投资居家养老服务领域的扶持政策。加强养老服务标准制定和宣贯工作，强化养老服务市场监管，扶持市场主体品牌化、连锁化、规模化、专业化发展，营造充满活力的养老消费和供给市场。加强全市统一的养老信息平台建设，充分利用大数据、云计算等技术，提升养老服务的信息化水平。对支持养老领域大数据应用，发展智慧养老服务等工作提出任务安排。积极引导社会力量，推动养老信息化新产品、新应用研发创新。
    及时、科学、综合应对人口老龄化，是中央在新时期对老龄事业发展提出的新要求。服务中央国家机关离退休干部是北京市老龄工作的光荣责任与宝贵良机。北京市将通过完善社会养老服务体系，增加养老服务供给，形成全社会关爱老人，支持老龄事业，加快养老服务发展的良好局面；同时，进一步提升服务中央国家机关离退休干部工作的针对性、系统性和实效性，不断开创工作新局面，使包括在京中央国家机关离退休干部在内的全市300多万老年人有更多获得感，为把北京建设成国际一流的和谐宜居之都作出新贡献。