养老服务的发展形势与政策导向

中国人民大学老年研究所所长、教授  杜鹏

    养老服务是我国社会服务的重要内容，提供精准服务和促进服务的公平可及是目前养老服务发展的重要方向。人口老龄化的不断加剧、老年群体对养老服务需求的增长、家庭养老功能弱化使得养老服务保障已经成为我国养老保障的重点之一。2016年国家一系列养老服务政策的出台极大地推动了我国养老服务的发展，使我国养老服务发展在2017年进入了一个全新的阶段。新阶段的特点表现在以下三个方面：
    第一个特点，从制定全方位养老服务政策进入到具体落实阶段。标志性的政策有两个，一是2016年12月国务院办公厅发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（以下简称《意见》），提出要加快推进养老服务业供给侧结构性改革，保障基本需求，繁荣养老市场，提升服务质量，让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感。二是2016年12月国家发展改革委、民政部、中国残联共同发布的《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》，明确提出要补齐短板，重点加强养老、社会福利、残疾人康复和托养等薄弱环节设施建设，中央投资重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。坚持保障基本，发挥社会服务设施兜底保障功能，加强对困难群体的帮扶支持，不断满足基本社会服务和残疾人公共服务需求，推动城乡区域人群均等享有和协调发展。
    第二个特点，从强调服务设施硬件建设转向提高服务质量和提供精准服务。在过去几年中，养老机构床位数和城市社区日间照料中心的覆盖率是目标考核的重点指标，但结果是虽然养老机构床位数在迅速增长，社区养老服务中心普遍建立，却由于养老服务供给体制机制障碍的存在，造成当前我国养老服务的供需失衡，严重影响了养老服务效率。一方面是服务内容的不匹配，即所提供的服务不是老年人想要的，老年人需要的服务往往未被提供；另一方面是服务对象的不精准，即使用养老服务的人不一定是最需要的，而最需要服务的人往往得不到有效的服务。这就导致目前我国养老服务的效率比较低，亟需全面放开养老服务市场，加快推进养老服务业供给侧结构性改革，提高有效供给能力。
    第三个特点，更加明确养老服务的本质属性，在社会服务发展背景下促进养老服务的公平可及。为什么要为老年人及其家庭提供养老服务？通过什么样的方式提供服务？由于年轻人口外出打工和迁移，农村的人口老龄化程度越来越高于城市，如何缩小城乡养老服务的差距？类似这样的问题很难通过头痛医头、脚痛医脚的方式去解决，这将形成越来越碎片化的养老服务。应当通过整体发展社会服务，在全面建成小康社会的大背景下谋划，形成长期有效的服务体系，通过国家制度的建设促进服务的精准提供和缩小不同地区之间的服务差异。
    从未来的政策导向看，将积极应对人口老龄化挑战融入我国经济转型发展之中是走中国特色养老道路的必然要求，撬动社会力量参与养老、大力发展养老服务业即是这一战略的重要体现。要想提高养老服务的有效供给能力就需要进一步激活养老服务市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，《意见》就是对当前我国养老服务效率较低的有力回应，对我国养老服务发展面临的关键问题提出了解决措施，明确了全面放开养老服务市场的重点任务，对提升养老服务质量将发挥重要推动作用。《意见》将通过以下几方面促进提高养老服务的有效供给和服务质量：
    第一，破除制度障碍将促进养老服务市场的繁荣。《意见》直面当前制约养老服务市场发展的关键问题，明确提出了深化改革的措施，针对目前养老服务市场发展过程中遇到的主要制度障碍，包括准入程序和审批环节繁琐、审批时间不确定、服务价格形成机制不合理、优质服务商连锁经营受限或在异地经营中不能享受同样政策、养老服务土地使用性质难以调整、农村养老服务欠缺具体指导政策等问题，《意见》都给予了明确的回应，这将全面促进公平竞争环境的形成，充分激发各类市场主体的活力，繁荣养老服务市场。
    第二，降低准入门槛将盘活市场的养老资源。明晰政府和市场的养老职责是我国建立完善社会养老服务体系的前提。进入老龄化社会之初由于我国养老保障制度不完善，政府一直承担着养老服务供给主体的职责，养老服务机构的非营利性要求即是体现，这也极大地限制了市场功能的发挥。人口老龄化的不断加剧对于市场养老职责提出了更高要求，《意见》提出了简化设立营利性养老机构的程序，非营利性养老机构可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的网点，非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇。这些新措施无疑将吸引更多的社会资本进入养老市场，大力推动养老服务的专业化、连锁化发展，增加优质养老服务资源的提供。
    第三，优化市场环境将促进服务供给的精准化。一直以来，养老服务发展的“大政府、小社会”使得市场配置资源的决定性未能充分发挥。以定价机制为例，政府基于调研所做出的指导价格往往难以适合所有老人及家庭，使用养老服务的也只是那些觉得“划算”的人群，一方面导致养老服务效用难以发挥，另一方面企业因囿于利润空间而难以扩展类型多样的服务，这也是导致养老服务供需失衡的主要原因之一。《意见》提出要加快建立以市场形成价格为主的收费管理机制，也就是说当企业可以根据消费者需求（而非政府定价）来调控利润空间时，那么可提供的服务类型将会极大地扩展，比如收入水平高且对服务要求高的老人，有企业可以满足；收入水平低且对服务要求低的老人，也有企业可以满足。这样服务供给的精准性就将得到极大改善。
    第四，行业规范建设将全面提升养老服务质量。社会养老服务的福利属性非常明显，而且在养老保障制度尚未完全建立之时，政府将养老服务交给“看不见的手”来掌握确实存在诸多风险，这在某种程度阻碍了养老服务行业的发展。虽然放开了养老服务市场，但养老服务的福利属性决定了“看得见的手”和“看不见的手”要并举，必须放管结合，完善监督机制，优化环境。《意见》提出要建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业征信体系，并引入第三方征信机构，信用制度建设和信用监管将会有效地提高养老服务行业自律水平，从而间接地提高养老服务质量，使老年群体享受更多优质的养老服务。行业规范的建立将会加快推进养老服务市场的成熟度，从而使养老服务市场更好更快发展。
    总之，2016年公布实施的一系列老龄政策的目标是破除阻碍我国养老服务发展的瓶颈问题，全面激活养老服务市场，增加养老服务的有效提供。在新的养老服务发展时期，社会服务的供给侧结构性改革将促进养老服务的精准提供，而养老服务的精准提供会以更高效率来满足老年人的服务需求，从而提高其有效供给能力，提升养老服务质量，增强人民群众的获得感。